郑永年：是谁“瓜分”了中国的中央权力

中央政府的权力有多大？这取决于是从理论层面来看还是从经验层面来看。

从理论层面上，至少在外界看来，中国还是一个权威主义国家，中央高度集权。的确，看看中国的宪法、法律和法规，中国中央政府的权力涵盖各个方面。从政治控制、官员任免、立法到经济社会的管理，中央政府的权力几乎无所不在，无所不包。

但如果从经验层面来看，就很难认定中国还是一个中央集权国家了。

简单地说，中央政府只拥有名义上的决策权，而无政策执行能力。自从改革开放以来，中央政府不知出台了多少法律、法规和政策，但在实施过程中，经过了层层过滤，中央权威就所剩无几了。到了地方和基层，甚至可以说消失得无影无踪。

随着经济社会的剧烈变革，中央权力要不流失，要不日益被瓜分。中央权力在理论和经验层面脱节的情况如果再继续下去，中国很可能会演变成一些发展中国家那样的权力结构，即有一个貌似强大的中央政府，但社会则流于无政府状态，如苏哈多强人政治以后的印尼和一些非洲国家。

中央部委成决策部门

中央的权力是如何被消耗和瓜分的？在众多分享和瓜分中央权力的角色中，最主要的有中央各部委、地方政府和今天人们所指称的“特殊利益集团”。

中央各部委，也就是学界所说的“官僚体制”或者功能部门，应当说是中央政策的执行者。中央决策，各部门严格执行。而这些官僚部门应当说是政治中立的，它们必须讲求政策执行的效率。

日常人们所说的政府效率，指的是官僚部门政策执行效率。但是在当今的中国，中央各部委实际上成了中央政策的决策部门。

因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上部委决策，中央背书。部门利益主导了部委的决策，部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。

更进一步的是，一些中央部委已经成了一些特殊利益的所有者，或者拥有者，或者后台老板，或者代理人。这些特殊利益有些是国内的，而有些还是属于国外的。

地方政府在瓜分中央权力过程中也不遗余力。计划经济的解体和大规模的分权导致了地方经济力量的崛起。

地方政府在促进地方经济发展和管治地方社会方面负有比中央政府更大的责任。在这些方面，地方政府也一直享受着很大的自治权。但是因为中央地方关系缺制度机制，很多地方实际上已经演变成为“独立王国”。

在涉及到国家整体利益的领域，中央也只出政策，而执行则完全依赖于地方政府。对己有利的，地方政府就过度执行；但如果对己不利的，就想方设法地抵制。

无论是部委还是地方政府，中央政府实际上是控制着人事任免权的。“党管干部”的原则使得中央政府可以任免部委和地方的主要领导人。

陈良宇案就表明了这样一种中央权力。但如果把免除陈良宇那样的地方大员的能力看成是中央权力的强势，那就是大错特错了。

这种事件的连续发生只能表明中央权力处于一个弱势状态。中央政府所能任免的地方大员来来往往，而地方利益则是永恒的。中央任命的地方大员只相当于一个大学里的访问学者，而地方利益就如这个大学里的终生教授。

这次的陈良宇案，还有早些时候的福建远华案，中央政府都派了一百多人的纪检队伍进驻地方，不计成本，来求得问题的解决。如果每处理一个地方都要这样做，那么这种管治会是不可持续的。

特殊利益集团最难对付

特殊利益集团较之地方政府更难对付，这是因为特殊利益集团往往结合了政府和社会的利益。这些年来，中央政府在和特殊利益对峙的案例中，往往是中央权力节节败退，特殊利益占据优势地位。

最为典型的案例当属房地产开发。为什么房地产商能够赢得优势？原因很简单，因为他们有各级地方政府的保护。

当然，地方政府提供保护是因为他们（尤其是地方领导人的亲朋好友）和商家之间的利益具有高度的一致性。

今天，特殊利益集团似乎是势不可当。不仅有根深蒂固的特殊利益集团，更为重要的是，每当有新的改革动议，改革还未实施，就有新的利益集团产生。他们不仅影响政策的制定，更是要影响政策的执行，使得中央政策的各个环节倾向于他们自己的利益。

例如，“建设社会主义新农村”本来是中央政府建设和谐社会的核心政策，但在很多地方，很快就演变成了既得利益掠夺农民的一次新机会。

无论是部委利益、地方利益还是特殊利益集团，可以谴责，但不可根除。只要有人，就有人的利益；只要有机构，就有机构的利益。

并且利益是社会发展的主要动力，利益既可以导向公共利益(public goods)，也可以演变成公害(public bads)。决定利益取向的则是制度设计。

中央权力正在日渐瓜分，但如果没有制度上的变革，这种趋势很难得到纠正。改革开放已经造就了社会经济的大转型，很多利益就是这种大转型的产物。

但就中央本身的权力体制来说，尽管也有些变化，总体说来还是过分依赖于传统体制。要通过完善和改进传统体制的方法来应付新形势已经远远不够，制度创新势在必行。

中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。

这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。

制度供应不足是导致中央权力流失、被瓜分的主要因素。因此，如何设计和提供有效充分的制度就是中国政治改革的主要内容，或者说，中国政治改革的首要任务当是建设现代国家制度。