谢岳 ：中国乡村保护主义政治及其后果*

1949年之后，国家努力在中国乡村社会建立起正式的制度结构，取代传统的社会调控机制，试图通过这种有效的管理推动现代化在乡村的发展。但是，我们也发现，尽管国家制度建设的规模和方式是空前的，深嵌于社会的非正式制度仍然在现代化过程中扮演着十分突出的作用，甚至出现了替代国家制度的现象。当国家推动经济建设从计划向市场转型时，学术界以为，扎根于计划经济条件下的社会非正式制度，其替代性功能将逐渐失去原有的地位，以市场为取向的国家制度有可能进一步获得有效的控制机会。然而，事实表明，经济制度的变迁并未从根本上动摇非正式制度的存在基础，乡村社会的运转很大程度上仍然依靠非正式制度的调节与整合，替代性功能明显。我们称乡村社会的这种非正式制度为保护主义（clientelism）。保护主义的盛行无论在计划经济时代还是市场经济时代，其功能远远超出了社会学和人类学的范畴，它所带来的政治影响不应当予以低估，某种程度上，它与乡村政治发展的状况有着千丝万缕的联系。

一、保护主义：关系、结构与特质

在政治学文本中，“保护主义”（也有人称之为“庇护主义”）已经成为一个重要的术语，政治学家在解释发展中国家政治现代化时经常使用这一概念，作为理解政治发展的一个视角。它是指地位不平等的个人或团体之间为了利益交换而形成的非正式的权力关系，主要存在于规模较小的集体和原始社会里，在那里，地位较高的人（保护人）利用其权势和手中掌握的资源保护并且施惠于地位较低的人（被保护人），而后者以追随和服从作为回报。[i]很显然，保护主义不仅渊源于传统社会，而且它也是一个现代现象，通常情况下，只要个人拥有游离于国家制度或正式组织控制之外的资源分配权，保护主义关系就会在一定的范围内形成。

尽管革命后中国民族―国家的制度建设扩展至乡村社会的每个角落，但是，乡村社会从结构上看仍然摇摆于传统与现代之间，社会关系的传统痕迹依旧明显，保护主义的社会关系网络与现代国家制度出现在同一个时间与空间，两种制度无论在功能上还是在价值取向上都难以趋同，当保护主义关系网络趋向于追求个体利益时，国家制度整合社会的功能因此而受到削弱。

“保护主义”的关系结构涉及到四组要素：干部―农民、保护―被保护、权力―权利以及资源―机会。干部和农民是保护主义关系网络的两大主体，他们分别对应于国家和社会。国家意志在乡村社会的贯彻执行主要通过干部实现的，同样地，干部也是国家制度建设与功能发挥的承载者。在干部与农民之间，保护主义体现的是保护―被保护的利益关系，这种利益关系之所以能够形成主要与后两组要素有关，干部利用正式制度赋予的地位和影响力，行使支配他人的权力，权力支配的具体形式是干部掌握地方资源的分配权，农民由于在地方政治中基本上处于从属地位，自身权利的维护难以通过正式制度得到实现，寻求制度外的保护是一种理智选择，特别地，在地方社会资源稀缺的情况下，国家提供的机会无法满足农民的需求，这样，围绕资源的分配在农民中间形成了一种竞争关系。当竞争形成之后，干部与农民的不平等的利益交换就会发生。

需要说明的是，保护主义并不具有市民社会意义上的功能，干部向农民提供的利益保护仅仅是基于个体之间的互惠，不论是保护者还是被保护者都没有将行动目标指向国家，以民间制度来对抗国家正式制度，相反，他们设法利用国家制度实现利益互换，因此，当利益互换在保护者和被保护者之间完成之后，他们实际上是国家制度的既得利益者，当乡村社会的变革有利于保护者的资源支配地位时，他们会积极地支持变革，如果这种支配地位丧失或部分丧失，很显然，他们将阻碍改革的进行。20世纪90年代以来的市场改革，乡村社会的干部不仅没有因市场而丧失对资源的控制权，而且支配性地位因资源总量的扩张进一步巩固了。从这个意义上讲，作为保护者的干部是国家在乡村社会经济改革的支持力量，但是，这种支持是以保护主义政治的巩固为代价的，保护―被保护的关系网络逐渐复杂和牢固，利益关系日益趋于物质化。

在中国乡村社会，保护主义关系网络是一个封闭的结构，因此，它建立的是一个涵盖少数人的利益群体。只有具备保护者认同的“身份”，才能获得“被保护”的地位。保护主义的“身份”取决于两个变量：一是文化身份，二是社会身份。前者主要通过家族来反映，具有先天性，家族的“差序格局”同样适用于保护主义关系网络的资格认定。乡村干部在遴选被保护对象时，优先考虑的是同宗同族的人，家族背景因此成为乡村社会保护主义政治关系建立的当然条件。社会身份不具有先天性，它是保护者寻求被保护者的一个新标准。保护主义政治通常情况下不是一个纯粹文化意义上的政治行动，也就是说它并非只吸纳同宗同姓的被保护对象，因为它的逐利性特点决定了允许异质文化背景的人进入保护主义关系网络。市场经济建设过程中，乡村社会出现了一些发家致富的能人，他们通过与干部的交往，建立了权力与资本的互换关系，物质上的优势由于权力的保护进一步扩大，他们成为乡村社会保护主义政治的受惠者。尽管他们与保护者不具备同一文化象征的身份符号，但是，他们凭借建立在物质基础上的社会影响力同样能够获得较多的接近政治的机会。社会身份之所以能够突破家族文化的界限进入保护主义关系网络，除了保护者逐利的动机之外，乡村社会的日益世俗化也是一个重要原因。世俗化不仅对被保护者具有意义，对保护者同样具有意义，因为他们减少了进入保护主义关系网的限制因素，扩大了建立互惠关系的机会。无论是文化身份还是社会身份，保护主义政治的封闭性结构都说明，这种关系网络是一种排他性社会交往结构，能够形成保护―被保护关系的群体数量在乡村社会只是少数，况且，进入关系网络并不意味着每个被保护者都能平等地实现利益满足。

保护主义是一种逐利型的个人政治，其目标指向是私利而不是公共利益，因此，它不具有公共性。有人误认为保护主义就是地方保护主义，其实两者之间存在很大的差异，最根本的区别就是地方保护主义具有公共性的成分，而保护主义则纯粹属于“私人”活动。掌握资源分配权的干部利用政治特权选择性地满足被保护者的利益要求，同时被保护者以利益形式作为回报，确立保护―被保护的关系。在逐利过程中，保护者主要追求两种利益：物质利益和政治利益。物质利益最为常见，也是最基本的逐利动机。而政治利益则是一种新型的动机。90年代，中国乡村普遍推行村民委员会的直接选举，农民的选票一定程度上成为制约干部的有效手段，于是在干部与农民之间形成了保护主义的潜在可能，干部与农民容易在某些具体利益问题上达成默契，双方相互出让利益换取保护与被保护，而中介则是选票。因此，可以肯定地讲，选举不是阻碍而是促进了保护主义在乡村的发展。[ii]这也是村民委员会选举制度为什么不能很好地整合乡村社会的重要原因之一。

二、保护主义政治的动力机制

保护主义政治是一个普遍现象，当代中国乡村社会也不例外，特别是乡村社会进行市场改革以来，保护主义政治在一定范围内呈现出愈演愈烈的趋势。保护主义政治不是凭空产生的，它的形成与发展离不开特定的历史―文化――经济条件，从历史的角度看，保护主义政治不仅存在于革命前，而且存在于革命后直至现时代的乡村社会，从经济的角度看，保护主义政治不仅与计划经济息息相关，甚至在市场社会同样具有生存的土壤。具体地讲，保护主义政治在乡村社会的演化主要有以下几个方面原因。

1．国家能力的限度为保护主义的存在提供了政治空间。

革命后社会政治重建的目标是实现对中国社会的全面控制，在乡村社会，土地改革与社会重组是建立这种控制机制的主要方式。土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了，农民不再有地主士绅介于他们和国家政权之间，……土地改革和新税两者同样地代表着国家权力大规模地深入他们生活的开始。[iii]革命后政权整合乡村社会的另一种方式是进行大规模的社会重组活动，一方面打碎或改造封建的、落后的组织，另一方面建立国家政权支配下的新组织。在农村，为了顺利地推进土改、巩固新政权，取代乡村管理的是新兴的党的基层组织，它们成为中央政权在农村的重要政治基础。乡村组织的建立打通了中央与基层的联系通道，国家权力实现了在最基层社会的延续，乡村社会被整合为一体化政治体系的一部分。

但是，任何一个新兴国家试图实现对社会的完全渗透都是非常困难的，包括抽税、分配资源和对经济生活的控制。[iv] 国家实现整合乡村社会的制度化建设，并不意味着乡村社会完全失去自主性。事实上，这种自主性在乡村干部那里或多或少的存在着。正如Vivienne Shue注意到的，即使是高度的计划经济体制，中央也不可能将乡村所有的经济活动纳入到计划中去，如何发展乡村经济主要取决于地方干部对中央政策的个人理解，经济上的地方主义是客观存在的。[v]从行政效率的科学角度考虑，国家控制社会的各种目标必须分解，中央需要授权给地方各级组织来执行政策，然而，当中央对地方进行授权时，分权现象就不可避免的发生了。在计划经济体制下，国家制度因能力的限度而为乡村政治保留了一定的自主空间，当国家在乡村社会积极推行市场改革时，“放权让利”使这种自主性获得了合法的地位。很显然，在计划经济时期，保护主义的政治空间是狭小的，它在干部与农民之间建立的保护与被保护关系是松散的，而在市场经济条件下，地方干部获得了相对多得多的政治自主权，因此，保护―被保护的关系是紧密的。

2．市场改革为保护主义政治扩展了资源总量

乡村干部在不同的经济制度下所拥有的资源总量是不同的。在计划经济时代，乡村干部的权力主要是征粮、征兵、安排农业生产、管理集体生产资料等，权力不具有转换成资本的条件，因为集体主义经济生活基本上实行的是物物交换，因此，在乡村社会，尽管商品和机会是希缺的，并且干部拥有分配消费品和机会的特权，但是，干部运用这种权力为农民所能提供的保护毕竟是有限的，保护主义关系是松散且不稳定的。Oi指出了保护主义政治存在的普遍条件，即商品稀缺、中央集权的分配制度以及不平等的接近稀缺商品和机会的分配权利，同时，他也注意到了计划和市场条件下的保护主义政治的区别，在他看来，在市场条件下，干部的优势更加明显。[vi]

与计划经济相比，在市场经济条件下，干部是否具有更多的对资源的支配权，学术界曾经存在着两种截然不同的观点。一种观点认为，市场的形成分割了干部在计划经济下所掌握的资源，削弱了保护主义政治的基础，资源分配更多的是通过市场而不是干部来进行。另一些学者则持相反的观点，他们通过实证研究发现，干部在市场条件下优势并未丧失，而是随着经济改革的深入不断地增加收入。[vii]在中国，无论是乡村社会还是城市，经济制度的变革显然是一个革命性的因素，社会转型都与此息息相关，但是，计划与市场在社会资源的配置方式和结果上却有不同的取向。计划经济强调中央的统一控制，因此，对乡村社会而言，资源总量不仅有限，而且经济制度本身就约束资源的增长和扩张，而市场的功能却相反，由于中央逐步地放松对地方的经济控制，给予地方越来越多的社会发展的支配权，因此，地方在中央放权的过程中无疑获得了更多的支配资源的机会，在控制资源的目标上，与计划经济约束资源增长的模式所不同的是，市场是设法解放资源增长的限制条件。所以，从理论上讲，乡村社会在发展市场的过程中掌握了更多的资源，这些资源总量的增长是市场改革这个国家政策的伴随物。

从现实角度看，乡村干部手中所掌握的资源总量确实比计划时代要大得多。随着现代化的发展战略主导乡村政治的运转，干部除了履行传统的国家职能之外，他们控制地方事务的范围扩大了，而扩大了的权力都与发展经济这个中心目标分不开，工业化、城镇化、农业现代化一方面为乡村发展创造了机会，另一方面，由于乡村现代化与国家范围的现代化模式一致，乡村政治力量在其中扮演了最重要的推动作用，因此，干部在推动经济发展过程中客观上增加了对资源的支配权。在乡村社会，干部支配资源能力的提高主要集中在土地转让、提供就业机会和地方收费三个方面。在经济发达地区，乡村干部主要通过非农土地转让获得益处，因为土地价格十分昂贵，在欠发达地区，由于乡村干部控制集体工业企业，