任剑涛：体制破局：深圳改革与中国未来

深圳又站在了历史关口。

不久前，《深圳市委深圳市人民政府关于努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》在深圳市委全会上获得了一致通过。深圳市体制改革办公室颁布了《深圳市近期改革纲要（征求意见稿）》，并进行为期四天的公众咨询。这使得此前在民间已经沸沸扬扬的传闻尘埃落定。两个文件具有的将中国改革向纵深层次推进的潜在价值，受到广泛关注。

在中国改革似乎缺少亮点的情况下，深圳再次以改革的城市精神展示了引领中国改革的非凡活力。深圳改革引领中国未来――人们再生憧憬。

深圳突围，挺进体制改革

来自两个方向的动力牵引着深圳的改革走向：一是国家对于深圳继续发挥改革优势的强烈期待，二是社会对于深圳突破困扰中国改革难题的深切盼望。深圳自身的状态与处境，则成为它必须深化改革的内部动力。如何启动新一轮改革，将深圳再次推向中国政治舞台的最前沿：当今年深圳领承了建设“中国特色社会主义示范市”的政治任务之后，怎么筹划自己的改革，就不再是深圳一个城市的事情，而是关乎一个改革地区和一个改革国家前途与命运的大事。当深圳将自己的改革方案托出之际，人们也就有理由从国家改革的高度来审视、评价深圳改革设计的是非曲直、效用高低及示范价值。

相对于1980年深圳成为经济特区，并以“杀出一条血路来”的冲劲为中国开辟出经济发展之路而言，今天深圳的改革具有与当初为中国发展破局大为不同的意义：发展破局基本上是在既有体制内进行，而这一波深圳改革则是要在体制破局的前提下展开。从发展破局到体制破局，这是中国改革最具有革命性意涵的飞跃。这一飞跃是否成功，将决定性地影响中国改革的命运、国家发展的未来。

深圳近期改革处境艰难。尤其是2004－2006年所谓清算改革的第三波浪潮席卷而来的时候，深圳象征着的中国改革开放被放置到一个历史误会的位置上，任由人们冷嘲热讽。但曾经席卷全国的清算改革，由于没有弄清楚改革存在的弊端并不足以构成否定改革自身的理由之间的关系、混淆了对改革进行纠偏补漏与提升改革品质之间的界限、缺乏替代改革开放而为必须发展的中国提供建设性方案，逐渐被人们反批评：执政党和中央政府的高层领导人明确指出了改革是中国的当代命运、是民族与国家前途与未来所系，从而为改革向纵深推进一锤定音；曾经被所谓改革反思派诋毁改革煽动起来的民间不满情绪，也逐渐认同必须以推进改革克服改革缺陷的理性观念，向后倒退的主张丧失了它引导中国走向的正当理由与理性根据。

但此时，推进改革的动力已经不是30年前启动改革的经济匮乏，而是打破妨碍经济社会持续发展的体制障碍。这意味着新一轮改革无法以治理贫穷为宗旨、以先富后富为政策、以不争论为清道夫。也就同时意味着这一轮改革必须以国家治理为导向、以公平分配为基准、以整体设计为前提。

换言之，在30年前以完全摸索的心境开始的改革，在今天必须改变为理性设计的改革；30年前不问体制，尤其是不问政治体制问题就开始的改革，在今天必须以体制改革的整全构思来启动；30年前不需计较改革收益就可以从滑向谷底的经济状态中收获效益的改革，今天必须以政治稳定和经济发展双赢的改革结果来赢得改革共识和社会支持；30年前仅仅依靠勇气就能够杀出一条血路来的改革，在今天必须依赖勇气和智慧才能成功的情况下斗智、斗勇、斗谋。可见，真正意义上的体制改革远远困难过、也就远远胜于旧有体制下集中精神寻求经济收益的改革。这次改革赋予深圳的改革使命，不是沿循集权的国家体制这一陈旧模式不变且有效推动经济增长，而是必须打破集权的国家体制，为深度改革理性松绑，从而为稳定、协调与可持续的发展提供崭新出路。

这就注定了深圳新一轮改革的结构有机性。它要求深圳的改革必须走出一心谋取经济利益的老派改革路线，为经济－政治－社会－文化互动的完整改革开辟道路。这正是前述两个文件表现出同时从政治、经济、社会三个方位谋划深度改革意图的缘由，也是深圳的改革筹划者对于中国改革需求敏锐反应的表现，当然也是中国改革能不能在世人瞩目的经济改革之后，以社会政治改革来捍卫长期改革成果的决断性选择。

深圳以“经济特区”谋划政治体制改革。这是不得已的改革逻辑使然――不问政治体制的经济改革不具有改革的深层意涵。这是深圳此次改革直接从政治体制切入的重要理由。从政治体制改革上看，这次深圳谋划中的改革明显不同于1980年代的改革：落点在执政党的改革上，党内民主成为改革主线。区级党代表大会常任制的设计、党代表大会代表任期制的探索，为执政党打开党内程序民主之门提供了门径。市委全委会和常委会决策工作规则的制定，则预示革命党非常规工作规程的终结。党委委员和纪委委员的罢免与撤换试点，也体现出执政党干部只上不下体制的真实突破。基层党组织负责人的直选、党组织的公推直选则为政党内部展开竞争性民主打开了通道。这些探索具有实践从党内民主到社会民主的政治改革路线的现实意义。

人大之“硬”

在国家权力的改良上，深圳对于人大制度进行了富有创新意义的设计。作为国家权力机构的人大，长期被认定为橡皮图章，没有真正发挥出国家权力的效能。就其根源来讲，是因为执政党决策与人大决策之间的关系没有理顺。深圳就此进行了大胆尝试：以加强执政党对人大领导为前提，扩大地方党委与人大的双向交叉任职，使执政党的政党意志真正通过人大转变为国家意志，从而使政党不至于挺到政治的最前台行使国家权力、承担政治风险。这是一种现代较为通行的执政方式。

同时，对人大的国家权力运行架构进行改善，以立法专员制度的建构，提升立法的专业性，免除低质量立法带给执法和司法的困扰；以人大代表工作站的设计，强化人大代表履行代表人民的职能；以专职人大常委的设立，强化人大常委工作的绩效；以强化人大监督机制来显示民有、民治、民享的共和国性质。

最具有突破意义的是，深圳设计了区级人大代表直接竞选的制度，构想了立法审计的机制，这对于强化国家权力具有实质性作用：前者将国家权力安顿在竞争性选举的基石上，为中国通向竞争性选举打开了通道；后者为国家从源头上控制财政开支提供了制度手段，从而大大地改善了行政审计对不当行政开支无力监督的状况。

深圳的这些改革，真正启动了中国的现代国家建构。

“政治协商”功能归位

在政治妥协的选择上，深圳着意改善政治协商会议的政治功能。本来政治协商会议就是要围绕从国家到地方的政治事务展开商讨，形成政治妥协，达成政治谅解，从而为国家或地方在政治协调一致的基础上展开有效的社会行动提供政治保障。但人们习以为常的是政治协商仅协商一些民生事务，丧失了政治协商的功能。这对于中国现代化进程中必须的政治和解实际上是不利的。

深圳这次的改革设想，对于政治协商会议恢复政治功能进行了探寻：政治协商作为决策的必经程序被固定了下来；政协委员对全市重点工作进行民主评议；按照新的界别设置吸纳新兴阶层进入政治协商会议；决策上征求非执政党人士意见制度化；扩大公民政治参与的渠道并公开听取意见。

这些真正既有利于科学决策、又有利于政治协进的制度探索，为深圳的改革提供了正当性保证。

取“法”香港

在法治格局的设计上，深圳着力建设法治模范城市。实行法治，首先需要建立良法体系。深圳的改革设计对良法建设进行了规划，优化立法资源、进行公开立法，使立法质量有了保证。

法律法规实施之后的一年内对法律效能进行评估检讨，则有利于保证法律的真实效力。对于特区立法权的自觉，使深圳特区发现了借鉴香港的法治经验的便利。这次深圳明确强调学习香港的立法机制、严格执法，法律监督、法律援助和法治宣传的经验，移植香港在经济管理、社会管理和城市管理方面成熟的法律制度，无疑有助于降低法治建构的成本、提高法治建设的效益。而完善执法机制，尤其是注重解决刚性执法、法治监督的问题，具有开创意义。

对舆论监督的鼓励和法治化，走在全国前列；对司法系统的职业化改革，具有突破价值；尤其是对独立审判和检察的推崇，显示了深圳法治意识的趋进成熟。

“公开”，叫板干部选拔痼疾

在人事制度的再造上，深圳的改革设计直接切中中国干部人事制度的要害。干部的选拔一直是人们对干部制度诟病的焦点。深圳以公开化的程序设计对治这一弊端。

隐蔽是干部选拔不当最直接的原因，只要走公开之路，干部选拔的诸种弊端必能逐步克治。干部选拔初始提名制度、干部任用个人提名责任制度、干部选用候选人的差额制度，对于选拔适当人选担任适当职位将具有决定意义。

公务员岗位说明书制度的推行，对于公务员人浮于事、人人喊忙的低绩效有准确的治理针对性。干部绩效考核的差异性设计和制度化推行，则对于干部不思进取、不谋事业具有真正的矫正功用。倘若深圳坐实了这些改革举措，则阻挠中国提高工作效率的人事制度的根本弊端就有望得到根本改变。

民权为大，促动社会自治

在社会体制改革上看，深圳力求率先建立起国家－社会－市场良性互动的现代架构。从社会建构的导向上看，体现出民生为重的权力让渡与权利敬重精神。

一个政府致力发展，绝对不是为了显示政府直接推动发展的国家能量，而是为了保证公共权力在国家手中提升公共福利的强大效能。深圳对新一轮改革的筹划体现了这一精神：民生投入的极大幅度的增长，画龙点睛地指出了经济社会发展的目的性。改善教育状况、均衡医疗服务、提高居民收入、完善养老制度、确保食品安全，就具体表现出政府不再延续那种以政府基本建设直接投资来维持经济高速增长的陈旧思路。

从社会组织的建设上看，社会的自治程度是一个国家或地区发展程度高低的显示指标。深圳准备花大力气扩大社会空间的自觉意识和推动社会自治进程，既尽快出台推进社会组织化的法律章程，又明确承认社会组织的不可替代作用，还对社会组织的登记制度、政府购买服务以及设立专项资金进行规定，这既表现出一个政府供给有效的社会自治政策的自信，也体现出政府对于社会组织价值的自觉认识。从社会工作的提升上看，体现出注重加快解决社会问题的思路。在一个复杂的市场经济空间里，社会工作主要依靠社会力量来自行解决。养老、助残、扶弱、抚幼都不是政府直接包办的事务，而应当由“社会公益性民间组织”来承担。从财富分享的社会机制上看，体现出公平享受发展成果的观念。深圳不仅对现行体制内的公民公平分享发展成果有了改革意识，而且对于深圳新移民同样平等地享受改革发展成果有了制度改进的愿望。所谓“推进公共服务向均衡化普惠型转变”就体现了这一意识。

借助全方位改革重建改革城市精神，深圳的主观意图再明显不过。这一轮改革设计，在在针对妨碍持续发展的诸种体制，显示出获得发展的巨大成就之后，深圳率先突进到了体制改革的禁地。

渐进、低调：体制破局的策略进路

不是渐进的策略性改革，也许中国的国家命运全然不同。从深圳依靠“杀出血路”的勇气开启改革之门始，深圳每一次经历政治上的质疑，步入诸如“姓社”“姓资”争议的艰难环境时，改革就撕咬着改革组织者与改革实施者的心魂。

这次深圳试图启动的改革，同样沿循了策略性改革的大思路。为的当然是不至于激发怀疑改革、甚至抵制改革的人们内心的反抗情绪和政治上的拒斥行动。这种小心翼翼，既是中国改革迈入深水区必然的处境所致，也是改革自始至终受到左倾教条扼制的状态所注定，更是改革必然创造新的发展局面但同时必须保持高度稳定的政治要求所决定的。

深圳的改革，是作为综合体制改革试点改革的再次出发。从吃饭哲学主导的改革，进入到民众真正当家作主的改革，执政党的位置摆放、国家权力的恰当处置、政府运作的有效安顿、社会力量的合理释放、市场效能的深入发挥，确实是牵一发而动全身的大变化。无论哪一方面没有处理好，都足以使所有方面的改革努力前功尽弃。深圳的小心劲儿可以理解。

体制破局的改革，是要改变既得利益结构。既得利益集团对于改革的阻挡，肯定来得比发展破局的改革猛烈。改革的难度明显增大。因此，深圳谋划体制破局的改革，心怀渐变理念，策划渐进谋略，就是明智之举。

从四个角度可以品出深圳体制破局改革的渐进化、策略性意味：首先，