李铭：政法委制度的沿革、现状与改革

摘要：政法委员会是政法领域一个有着中国特色的制度设计，它是中国共产党为了实现“对政法工作的领导”而在党内设立的领导机关，在中央层面上是“中共中央政法委员会”，在地方则一直延伸到县级行政区划，[1]机构名称统称为“中共×委政法委员会”（如中国共产党北京市委政法委员会）。由于政法委的存在充分体现了中国国情，故对其的研究有助于我们更深入的认识中国特色政治体制下党法关系这一重要命题。本文试图通过综合散见于各种政治学、法学领域内的有关材料，并结合近年报纸媒体上对政法委的各种报道，对中共政法委这一组织机构的沿革历史给以描述，并对其现实职能和运行方式做出说明，努力展现与之对应的党法关系逻辑，思考政法委制度的应有品性和改革路径。

关键词：党的领导 党法关系 司法独立 司法体制改革 政法委员会

引言

从中组部组织编写的《中国共产党组织史资料》来看，中央政法委是直属于中共中央的一个职能机构。但是，其职能也是因应形势发展，一直处于变化当中。探究它的形成背景、发展过程，展示它在现实生活中的职能形式和运作方式，思考它的应有品性和改革途径，对于执政党实施“依法治国”方略，进行科学、民主、依法执政都是极有意义的。

一、政法委制度的沿革略考

（一）政法委制度的溯源

中共建政之后对政法工作领导的思路、模式，直接导源于革命战争年代它在根据地的政权建设经验和某些做法。革命根据地政权的建设，也必然牵涉到了如何领导和处理司法工作这一问题。研究中共政法委，首先必须弄清楚中共在漫长的历史阶段中如何领导司法工作，以及何以逐渐发展出依靠 “政法委”这一组织安排来解决党对司法工作的领导。

在大革命时期，中共建立的中华苏维埃共和国临时中央政府中，就包括了主管政权安全保卫的内务部和主管司法行政工作的司法部。但当时革命形势严峻，武装斗争是当务之急，中共并没有建设出一套完整的党对司法工作领导的程序和制度，党可以直接取政府而代之，亦可直接掌握如逮捕权、审判权的司法权力（如在红军和基层苏维埃中打击AB团）。从总体上讲，是党法不分的。之后的长征中，军事斗争的紧迫更是让中共无暇顾及到任何司法的程序性，而革命理论也赋予了党在长征途中进行革命活动（打击地主、分田、扩红等）的合理性。在遵义会议上，中共设置了保卫局，以保卫中共中央的安全，并直接打击任何反革命活动。

进入到抗日战争阶段，中共中央所在地延安形势比较平稳，使得中共得以从容应对根据地建设，在各方面建章立制，使得根据地政权的司法工作也走上了相对正规的轨道。1940年经陕甘宁边区第一届参议会选举产生了陕甘宁边区政府，并相继成立了边区高等法院、法制室、司法委员会等机构。1941年，中共中央政治局批准了《陕甘宁边区施政纲领》，并在边区第二届参议会上通过，其中明确提出了边区要“改善司法制度”。[2]在这里，先由党的政治局讨论批准《纲领》，后由立法机关（民意代表机关）通过的模式，显然已经和今天的某些政治运行很是相似。与此同时，中共还发出了《中央关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》，要求全党把《纲领》中提出的各项要求落实到各个敌后抗日政权中去，强调“有些为当地尚未提出的，例如人民控告权、司法制度……尤须着重讨论，使我全党军全民了解此纲领之严重意义”，[3]这意味着中共对全国各个控制区的司法制度已经关注有加并力图完善了。此时的延安，已经是司法程序较为明确的典型了。当然，这个时期的主题依然是战争，党法关系虽然被重视但仍非要务，司法独立在频繁的对敌斗争中也是不可能实现的，在全国大多数的根据地内，党直接代行司法之权仍不鲜见。即使在延安，司法也不是“封闭的独立”，而是在司法独立的形式和党的领导的实质之间求得的一种妥协。司法工作是政权工作的一部分，司法独立在陕甘宁边区的意义是“在边区政府的领导下，独立行使审判权”，司法机关是边区政府内部的一个部门，在司法机关内部法官也不独立而是在审判业务上接受院长的领导。在党与司法的关系上，司法机关必须严格执行党的方针、路线、政策，其一切活动不得违背党的领导，党通过加强对行政机关的领导进而坚持对司法工作的领导。比如在延安时期发生的黄克功案件中，由党的最高领袖毛泽东亲自批示判处延安老干部黄克功死刑，党法关系的实质可见一斑。

解放战争时期的中共对司法工作的领导基本延续了延安时期的经验，司法独立、司法程序这些形式与紧迫的战事相比实在不是大问题。期间值得注意的是，在抗日战争时期，为了应对复杂的局势、保卫党中央的安全和开展情报工作，中共于1939年2月成立了社会部。社会部拥有侦查逮捕审判叛徒、内奸、可疑分子之权，从广义上讲也承担了一部分司法职能，如著名的王实味就是在1947年中共中央撤离延安途中由社会部批准执行的死刑。如果说中共通过党权与政权分开，从而在一定程度上――至少在一定形式上实现了延安时期的司法独立，那么社会部则表现了中共直接掌握司法工作的另一面。

（二） 建国后政法委的三个阶段

解放后，中共开始进行全方位的政权建设。而现在的中共政法委原型就直接脱胎于建国以来党处理、领导司法工作的系列实践。总体上讲，今日政法委制度的设立主要经过了三个历史阶段。

1 建国后到文革前的政法领导小组

1949年新中国成立后，在政务院成立了以董必武为主任、[4]彭真为副主任兼党组书记[5]的政治法律委员会，统管政务院内司法部、民政部、法制委员会等相关部委。这是建国后最早出现类似政法委员会的机构，不过该机构还属政府部门。1954年新中国第一部宪法颁布，政务院也随之改组为国务院，同时撤销了政治法律委员会，相应成立国务院政法办公室协助总理分管相关各部。[6]

随着国内政治形势的变化，1958年中共加强了“党的一元化领导”，毛泽东也多次对政府工作提出批评，[7]强调“加强党的领导”和“书记挂帅”，中共开始采取“分线领导”“分兵把口”的领导方式，在每一条路线上设一名主管书记，成立了很多“组”或“口”，直接对应政府的职能部门。[8]同年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定设立彭真为组长的“政法领导小组”。按照中共中央《通知》的说法，就是“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”任何司法独立的声音都被扣上右派甚至反革命的帽子，党政不分成了理直气壮的特色和优势，党的各级政法领导小组全面介入、直接指挥政法工作不可避免。可以说到了文革前，党内的政法领导小组已经成了政法各部门的统一领导者和直接上司。这就是日后政法委员会的前身。文革中，党政机关受到全面冲击，政法领导小组也停止工作。直到1978年，政法领导小组才恢复办公。[9]

2 1980年代的政法委员会

1980年1月，为了加强法制建设，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，正式成立了“中央政法委”。文件规定了政法委的六条职能，但多流于形式而没有具体的操作标准，文件中对政法委的定位在于“组织”、“协调”全国的政法工作。通知指出，“中央政法委员会在中央的领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题”。到1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》中，已经将政法委规定为“党委的一个工作部门”，“联系、指导政法各部门的工作”。从措辞上讲，政法委地位已经有所提升，职能也有所落实。

通过对中央政法委80年代主要工作的考察，可以发现其主要精力集中在组织协调公检法各方打击刑事犯罪、协助中央整顿政法干部队伍、提出一定时期内政法工作的政策方向等，具体部署则是通过不定期召开全国政法工作会议、发出有关政法工作的指示和文件等。此外，还可以注意一点――80年代初开始，中央政法委就在各类文件指示和领导讲话中多次强调了“司法独立”和“党的领导”问题。也许正如彭真所说：“司法独立，还要不要党的领导？这是一个老问题”。[10]可就是这个老问题，催生了不少新情况：自中央政法委以下，各级政法委员会以“加强党的领导”为名不断充实权力，一些基层政法委甚至成了公检法三家的直接领导。老问题和新情况让学界对政法委制度颇多诟病，质疑之声不断。

1987年党的十三大决定推进政治体制改革，提出“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开……应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关……的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。[11]在这种背景下，政法委制度成为了被改革的重点。1988年5月中央一级取消了政法委员会。[12]

3 1990年恢复以来的政法委员会

1989年的政治风波给执政党留下了深刻印象，使中共重新认识到了设置政法委的重要性。1990年2月全国政法工作会议召开，4月中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，决定恢复中央政法委员会并适当调整其职能任务。在这份决定恢复政法委的文件中写到：“政法部门是国家机器的重要组成部门，是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’，政法部门是党和人民手中的‘刀把子’。政法部门系国家安危于一半……政法部门的领导权必须牢牢的掌握在忠于党、忠于人民、忠于社会主义、忠于马克思主义的人手里”[13]。既然如此，党内的政法委当然要承担起掌握政法部门领导权的重任。不过，同样一份文件，在具体谈到党委政法委的职能时，则含糊多了，只是笼统的规定“各地政法委员会的职责任务，参考中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区直辖市确定”。而且指出了政法委员会作为党委的“参谋”和“助手”，主要是宏观的指导协调政法工作。

80年代全国各地就已经形成了政法委的工作队伍，建立了政法委发挥作用的运行机制，确立了同级党委副书记或常委出任政法委书记的组织原则，所以政法委一经恢复后很快就达到了80年代的影响能力。到了1995年，中共中央转发了《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》[14]，明确将政法委提升到“党委的职能部门”这一高度，正式提出了政法委领导政法工作的任务。这就弥补了以往文件里的“参谋”角色对现实工作中政法委的定位失准。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》“进一步”将政法委定位为“各级党委领导、管理政法工作的职能部门”。但是，由此也出现了新问题――一个政党的文件规定其职能部门“领导”司法工作，容易引起人们对“司法独立”“党政不分”的猜想。而在实践中，一些基层政法委也出现了对司法工作干预过多甚至越俎代庖之事，个别党的领导甚至随意插手办案，这种情况也引起了党的最高层的重视。[15]现实的需求自然有理论的补充，1998年中央政法委发出了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，这样就将之前政法委对政法各部门的“领导”工作统一到了“执法监督”的口径之下――“领导”“管理”容易授人口实，而执法监督则名正言顺。[16]

在中国的政治环境中，“一把手”的级别往往体现着一个机构的地位。目前，中央政法委的书记是政治局常委；省一级政法委书记都是当地党委常委，而其中大多数是专职书记(见表一)；在县市一级政法委书记也是当然的党委常委，但在这一级别中，政法委书记更多的由本地公安局局长兼任――一般而言，县一级公安局长往往是“正科”级，与县法院、检察院院长的“副处”级别显然不对等，身兼政法委书记的公安局长则至少具备了与法院、检察院院长同样的“发言权”。考32虑到目前执政党正在进行的减少地方党委副职和常委的改革，“常委”的重要性将进一步提升，政法委书记的“常委”职务安排体现了中共对“政法委”的高度重视。

二、政法委职能形态和运作方式

（一）执政党对政法委职能的定位

政法委经过几十年的演进发展，目前职能范围已经比较明确了。按照中共政法委自身的介绍，各级政法委主要有十方面的职能：[17]第一，根据党的路线、方针、政策和党委的部署，统一政法各部门的思想和行动。第二，对一定时期内的政法工作做出全局性和阶段性、专项性部署，