付文广：论人大制度现代化的约束因素

引言和综述：人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但是，近年来该制度正面临着来自内外两个方面的压力，改革和完善人民代表大会制度势在必行。一方面，随着国内市场经济的发展，利益格局多元化引起的利益诉求愈显迫切，公民权利观念的普遍觉醒，公民要求扩大政治参与渠道的呼声日盛一日；另一方面，随着全球化进程的加快，以及中国对外开放程度的不断提高，人权、法治、人民主权、政治民主化等普适性价值成为衡量和评价一个国家政治体制优劣好坏的公认标准和参照系，这就对原来那种“国家主权至上”的传统观念构成了极大挑战。改革与完善人民代表大会制度，无疑是推进我国政治体制改革的核心与关键环节。从逻辑顺序上看，认识各级人大履职的现状（特别是存在的问题和不足）无疑是下一步着手改革的前提和基础。从中国政治体制改革尤其是人民代表大会制度的成长过程来看，以1979年为界，由于地方县级以上人大常委会的设立，使得原来以党政一体化为特征的权力空间中出现了一个新的行动者，这就对日后中国各级人大特别是地方县级以上人民代表大会制度的成长带来了重大影响。通过回顾“监督法”的立法进程（“监督法”的立法进程在很大程度上是由地方人大强力推动的）和对该法律文本内容的审视，我们发现，地方人大及其常委会在具体制度层面表现出来的创新活力是推动中国人民代表大会制度自我完善与改革的重要推动力。换言之，人民代表大会制度改革走的是一条自下而上的增量改革路径。事实上，《监督法》无非是在国家立法的层面对地方各级人大常委会20多年来探索出的改革措施或曰“工作创新”进行扬弃而已，其本质是对地方各级人大常委会的制度或工作创新进行一次系统的梳理，把其中一些实践证明是行之有效的、成熟的做法通过立法的形式加以认可和固定下来。

历史地看，我国的人民代表大会制度是以前苏联的苏维埃代表大会制度为原型的，迄今为止，人大代表与选民和原选举单位的联系松散，选民对代表的监督不力；代表对同级政府的监督不力；代表机关相对于执政党缺乏相应的独立性等三大缺陷依然不同程度地存在。完善或改革人民代表大会制度，关键就是要通过制度的细化和再造，从而使人民代表大会制度所内在蕴含的人民主权和政治民主化原理真正落到实处，使人民代表大会及其常委会真正起到保障人民群众行使当家作主的神圣权利、监督“一府两院”以促进公共利益为旨归依法行使公权力以及捍卫民主宪政的目标。

人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，迄今为止已经走过了53个春秋。五十多年来，人民代表大会制度在保障人民依法行使管理国家和社会事务的权力方面发挥了重要作用。近年来，各级人民代表大会在确保公民特别是容纳新社会阶层有序的政治参与，以及表达、平衡、调整社会各阶层利益诉求等方面取得了比较显著的成绩。一年一度的“两会”成为全社会广泛关注的焦点，人大成为公民政治社会化的大学校，执政党也越来越善于依靠和运用人大作为国家权力机关的平台和载体实现对国家的政治领导。但是，我们也必须看到，由于封建思想与文化历史渊源的影响，我国的人民代表大会制度的作用还没有得到充分的发挥，很大一部分作用还仅仅停留在形式上。尽管近年来人民代表大会作用的发挥要好于过去，但是距离人民代表大会制度的理想地位还有相当的差距。由于社会主义市场经济的持续发展，使得我们在进一步发展社会主义政治文明方面必将面临着很多意想不到的新情况、新问题，故完善人民代表大会制度的历史任务依然任重而道远。

笔者认为，考察我国人民代表大会制度的成长历程，可以发现大致以1979年为界，人大制度实际上经历了前后两个主要的发展阶段。1979年之前是初创和探索期，中间有过曲折的发展历程。1979年之后是逐步成熟和繁荣发展期，而其中一个主要原因就是随着1979年下半年开始地方各级人大常委会的设立，中国地方人大特别是县级以上人大及其常委会的各类工作创新和制度创新大量涌现出来，表现出空前的创新活力。专项工作评议、执法检查、个案监督、代表向选民述职、代表视察、执法责任制、错案责任追究制、法律监督书、述职评议（现已弃置不用）等监督形式都是首先滥觞于地方人大的工作创新。但是，在充分肯定既有成绩的同时，我们也清醒地认识到：由于复杂的政治和社会原因，制约地方人大尤其是常委会今后进一步进行制度和工作创新的一些体制性因素还难以在短时期内消除，要构建与社会主义市场经济和符合中国国情的政治民主化目标相适应的制度框架还有不小的差距。考虑到准确、客观地认识当前各级地方人大及其常委会履职的现状特别是制约性因素是将来在全国层面进一步改革和完善人民代表大会制度的基础和前提，故本文拟对此进行粗浅的探讨，以期收到抛砖引玉之效。

笔者认为，当前各级人大尤其是地方人大（本文中，“人大”概念有广狭二意。狭义的“人大”实际上就是专指人大常委会）履职的现状，概括起来，就是六个“不对称”（即名与实不对称、结构与功能不对称、信息不对称、机构设置不对称、大会与休会期间作用发挥不对称、以及人大代表权力与义务不对称）和两个“有待进一步理顺”（即同级党委与人大及其常委会的关系、人大常委会与人大代表的关系有待进一步理顺，而理顺的关键和前提在于进一步明确人大及其常委会的自身定位）。这些因素的存在，严重制约了各级人大及其常委会法定职能的履行，需要引起足够的关切和重视。

首先是名与实的不对称。这有三层涵义，即①机构定位方面，理论上，地方人大本应是本区域选民的民意表达机关，特别是在改革进一步深化和社会利益结构日益复杂、多元的形势下，地方人大本应成为民意表达、平衡和调整利益分配的制度化平台，但实际上很长一段时期内人们往往把人大仅仅理解为表决机关――使得党的主张转化为国家意志，并为政府的工作赋予合法性依据。这就涉及到机构定位和政治文化方面的问题；②机构地位方面，从法律规定和形式上看，地方人大当然是地方最高国家权力机关，是拥有众多权力的重要一线部门，而其实际地位则不尽然。实际上，人大机关的人员、机构编制和办公经费都受制于同级地方政府部门的掌控，这种体制上的安排很难说不会造成对人大履行监督职能起到负面的作用；③工作规范程度与机构设置方面，一方面，从事地方人大工作的同志总是强调人大工作很注重程序和规范，但实际上从机构设置、工作形式来看，各地方人大往往是五花八门，很不统一，而地方人大之所以热衷于搞“创新”也恰恰从反面证明了现有制度体系的不够规范、成熟和完善。

其次是结构与功能的不对称。地方人大的主体是代表，而地方各级人大代表中“官员代表”的比例始终偏高。人大代表中官员比例过高已是不争的事实。据有关方面统计，县乡两级人大代表中，党员领导干部一般占60%左右，甚至更高。以深圳市福田区为例，该区四届人大共有代表174名，其中区委、区政府和“两院”领导及区人大常委会组成人员（“戴帽”下选）28人，占16%；其他国家机关领导人和工作人员45人，占28.5%；企业高层管理人员包括董事长、总经理56人，占32.1%；各级各类领导干部代表占70%左右。从提议案建议情况看，2006年福田区人大四次会议代表提交议案建议99件，28名“戴帽”代表中仅有2人提出议案或建议（1名是民主党派人大常委会副主任、1名是兼职人大常委会委员的妇联主席），占总数的2%；其他国家机关人员提出议案建议17件，占17.1%，都远低于他们所占代表的比例。有学者分析福田区议案建议提出及其内容与代表结构关系得出结论：基层代表和当选过程中相对比较难的代表履职积极更高；领导干部代表反映的问题相对宏观，基层人大代表反映的问题更具体；代表的身份与其所提交的议案建议有直接的相关性；行业代表更关注行业问题，且特色和关注度较强，非行业代表关注的问题相对广泛，但缺少特色和关注度。另有资料显示：县乡两级人大代表中，“戴帽”选出的“官代表”，95%以上从未联系过选区的选民，甚至从未参加过代表小组活动，更谈不上自觉履行代表职责。人大代表的“官化”，直接影响着人民群众政治参与的热情和基层民主政治建设的进程。辽宁省人大常委会副主任张锡林在接受媒体采访时指出：当前人大代表中党政领导干部和企业家比例偏大，基层代表比例小，是一个值得注意的问题，呼吁防止民意机关被“架空”[缪士鼎：《减少官员代表比例》《人大研究》2007年第5期（总第185期）]。另外，据去年１２月举行的2006年度广州市人大制度理论研讨会上透露，该市500名人大代表中，官员代表占了38.43%，其中“一府两院”组成人员及其工作人员又占总数的10%，这样“监督者”和“被监督者”身份集于一身，造成角色冲突。而且，官员本职工作繁忙，难以履责，导致这部分代表职责缺位。而另一个新的社会阶层（如民营企业家）代表数量近年来增长较快，但他们中的一些人往往只关注自身的经济利益，而不是代表人民的公共利益。根据笔者综合掌握得情况来看，这些人往往受利益驱动，在人大组织的各种会议上利用其代表职务为自己的集团利益代言，难以监管和规范。对人大组织的活动，涉及自身利益的，就积极参与；与己无关的，则不太关心。根据笔者的经验观察，有个别民营企业家代表在一届任期内只出席过少数几次人大组织的会议。试想，这样的代表，连会议都很少出席，又遑论勤勉履职呢？！问题在于，在选民与代表的责任关系还没有真正建立起来之前，这些人依然可以稳稳当当地继续当下去。看来，是到了对人大代表的功能定位和产生方式、监督模式进行认真反思的时候了。众所周知，在我国现行的选举体制下，能否成为代表候选人，很大程度上取决于是否有某方面的代表性和个人的先进性，而不是个人的竞选。实际上，人大代表不见得就要是英雄、模范；人大代表必须具有全局和公共利益的观念，具有丰富的工作生活阅历，有不同的专业知识，有极强的社会责任感。要知道，人大代表的本质是一种职务而不是一种社会荣誉。另一方面，来自基层社区和真正代表工人、农民、外来人口的代表数量却相对偏少。根据笔者的经验观察，恰恰是后者的履职热情最高，履职实绩最显著，因为他们与基层选民的联系最为直接，精力和时间也相对充裕，对社会发展的脉搏最敏感，对基层民众的需求和呼声感知最为直接，对政府和“两院”工作的薄弱环节了解得最多。道理很简单：知屋漏者在宇下，知政失者在草野。这样，“官员代表”和民营企业家代表比例偏高的现状就导致“民意”特别是基层社区的民意在一定程度上的缺席，使得作为上层建筑的国家政权与市民社会在一程度上脱节，这就必然与地方人大所担负的代表最广泛民意以及监督“一府两院”的职能相互矛盾，不可避免地出现“自己监督自己”、既当裁判又当球员的现象，影响了人大及其常委会监督职能的发挥。这种情况如果不加注意并任其发展下去，人民代表大会制度的成长乃至于继续存在的合法性都必然会面临危机。如果人大代表着重安排各方面模范人物，就会使代表的知识水平、议政能力和社会活动能力受影响，从而影响到代表反映民意、表达人民群众利益的能力，实质上不利于人民当家作主权力的实现，严重偏离了制度设计的初衷。鉴于这种情况，建议对现行的人大及其常委会组织法、代表法等法律进行修订，对人大代表的任职条件、产生途径、不同阶层的代表比例、选民对人大代表依法履行职务情况进行有效监督（即代表问责）等问题加以明确。说的严重一些，这些问题都是关系到巩固党的执政基础、在国家政权层面落实“三个代表”思想、确保人民当家作主、国家长治久安和社会和谐以及保养人民代表大会制度内在合法性权威的重要战略问题，万万不可等闲视之。

结构与功能不对称的第二层涵义是指我国各级人民代表大会（主要是县级以上）在会议组织方面，是以地域划分而不是职业界别为标准来划分代表团的。一般来说，代表团的团长都是地方党委的一把手。这在实践中也带来一些问题。最明显的就是人代会期间横向代表团之间的代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会，只能在按地区划分的小组范围内交流，也就不可能展开充分的讨论，更谈不上对一些重要问题进行不同意见的辩论。另外，由于代表团和代表团小组都是按行政区划分的、当地政府官员特别是一把手同普通工农或生产一线的代表一起开会，难以避免会出现会议的行政化现象，往往是由代表团团长先发言定调子，长篇大论，普通代表反映基层民生疾苦的真实声音则很难得到反映和表达，加上人代会会期一般都比较短，