袁刚：小议“地方大员”出入政治中枢

中共十八大召开在即，人们都十分关切最高层的人事调整。以往每次全国党代会换届或国家政策大转换时期，都会有大批“地方大员”入京履新，最早可上溯到1952年底至1953年初的“五马进京”。其时共和国新政权已站稳脚跟，朝鲜战争快要结束，中央开始筹划大规模社会主义经济建设，于是先后将主政西南、西北、东北、华东、中南的“地方大员”，即各大区军政委员会负责人的邓小平、习仲勋、高岗、饶漱石、邓子恢等5人调到中央，出任要职。其中高岗更出任新成立的国家计划委员会主席，主持“经济内阁”，而尤为显要，被称为“五马进京，一马当先”。

我们不必去揣测中共十八大有那些“地方大员”将进京履新，因为年富力强经验丰富的地方官奉调入京主政，不仅是共和国人事行政的常态，而且自古以来就是一项用人行政原则，所谓“宰相必起于州部”。唐朝人张九龄更提出：“不历州县，不拟台省”，他本人当官不仅是从基层做起，步步高升入朝任相，而且是中国历史上第一个出身僻远岭南的进士宰辅。唐以后京官出为封疆大吏，入而为中堂宰辅，更成为常规。清末曾国藩、李鸿章、张之洞、袁世凯等，均是由地方督抚而入为军机大臣的。

清儒倭仁曰：“行政莫先于用人”。任官用人之关键在选贤与能，而拥有丰富的地方行政经验，则是辅弼中枢的大员所必须具备的资质，不可或缺。“地方大员”入中枢（政治局），是古今中外都存在的政治制度，那么，这项制度的实质，其优点何在？抑或也有不足之处，就很值得作一番评议分析了。

首先值得肯定的是，行用千年而不衰的“地方大员”入中枢制度，比依靠皇亲国戚荫庇于父辈血统上位要强得多，所谓“无故无新，唯贤是亲”（《淮南子》），是任人唯贤，看重官员政绩才德，注重实践历练，讲求真才实学和资历经验；从而摒弃任人唯亲，看重血亲裙带关系，吹牛拍马?须，讲求奴性愚忠而不问才德政绩的用人制度。执政大员出自地方官，不是出自宫闱温室，而是历经基层磨砺和实践锻炼，出将入相，“猛将必发于卒伍”，这在古代也是受到赞许的开明的用人制度。唐宋时代的改革家如狄仁杰、李德裕、范仲淹、王安石等，都有出任“地方大员”的经历，而颇有政绩。

当今改革进程中的执政党，似乎加强了这种用人模式。中国的政务中枢是中共中央政治局，建国以来，北京、上海市委书记就一直由政治局委员担任。改革开放后，一些重要省区如广东、四川、河南、新疆等地的第一书记也常“入局”，再加上新设直辖市天津、重庆的市委市记也“入局”，这就使“地方大员”在中央政治局委员中占有相当比例。其有如清朝直隶、两江总督加内阁大学士衔主政地方，既加强了中央对重要区域的领导，也密切了这些地方与中央的关系，提高了重点区域的政治地位。另一方面，一些省份政绩突出而年富力强的省委书记，也在换届之际选拔“入局”，这就使“地方大员”成为我国中枢主政高官的主要来源。而且，一些京官也往往外放，在“地方大员”任上历练经年，积累执政经验再调回中央，这更使“地方大员”成为耀眼的政治明星。

我国中央和地方的领导与被领导关系模式及其用人之道的显著效用有目共睹，胡锦涛总书记及其后任的习近平、李克强、王岐山、汪洋等，都是“地方大员”出身，而出入政治中枢。在其下省与县市，及县与乡之间，也采用这种人事行政模式。2009年9月召开的中共十七届四中全会提出，要建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，大力选拔经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验、实践证明优秀、有培养前途的年轻干部。强调地方行政经历，特别是基层一线历练，是务实求治精神的体现，也体现了任官须体察民情亲民爱民的要求，不能高高在上务虚空谈瞎指挥。提拔干部讲历练讲政绩，也是为杜绝巧言令色的无能之辈以奸巧晋身，使德才兼备的贤能之士得以升居高位，构筑我国现代化事业的组织保证。

然而，这套组织路线和用人之道是不是还有缺陷或不足之处呢？那肯定也是有的，并且很明显。

就以60年前的“五马进京”来说，当时5个“地方大员”进京后不久，就有两名倒栽葱！“一马当先”到中央出任全国计划委员会主任的原东北局第一书记高岗，和出任中央组织部长的原华东局第一书记饶漱石，一入京就陷入了恶性官场争斗，高官不知自敛，以行不义而自毙。现今的典型则是重庆市委书记簿希来，奸伪虚妄，以黑打黑，虽也经基层历练，出入中枢，却有才无德，贪腐好色，专横拔扈，现已成阶下之囚。其他“地方大员”因贪腐而被法办的还有不少，这足以证明我国执政当局执政党的组织用人模式还有缺陷，还有漏洞可钻，并非出自地方经受基层历练的干部大员个个都能保证其勤政清廉。

我国所有干部无论高低都统掌于党的各级组织部，所谓“党管干部”，干部的考察升迁，组织部门已形成一套程式，并不断得到完善。但组织部人事权力太大太专，呈现寻租空间，也就出现了“跑官卖官”的弊端，使许多考察历练成为走过场搞形式，实质内容已变异。象簿希来这样的人，也能从县委书记一路走入政治局，成为封疆大吏。这说明由组织部掌控的从地方到中央的选官用人模式仍很封闭，监督不到位，透明度不高，其实质仍然是自上而下的考察选拔，而非自下而上由基层民众推举选拔，人民群众在其中起不了什么作用，起作用的是党的组织部少数人，所以才会有“跑部官进”，挂职基层历练亲民措施往往成为作秀，成为形式主义。

有弊端就要进行改革，人事行政改革是我国政治体制改革中的重中之重。改革的总方向就是要将自上而下的少数人考察改为自下而上大多数民众的推举，减少党的组织部门对人事大权的垄断，增加人民群众选举监督官员的空间。

人事行政既要继承我国古代优良传统，任人唯贤，更要打开国门向前看，吸取世界各国行之有效的好办法，民主选举。比如现今许多国家选举领导人，包括俄罗斯及我国香港、台湾地区，都有多位侯选人电视公开辩论，各陈政见，争取选民，即使党首选举，也要党内公开辩论竞争，场面盛大而热烈。然在当今世界有影响的大国中，唯独我国没有大范围的公开辩论，只有小范围的组织考察。很明显，我国的人事行政尚很封闭，有些僵化落后，透明度差，其公正性也就难以保证了。

改革的路径是开放，向人民开放，因为人民的眼睛是雪亮的，要相信人民群众有能力选出自己满意的领导人，包括统政一方的“地方大员”。“地方大员”出入政治中枢，虽然也是一项不错的人事升迁制度，以政绩取舍，立意很善，效果总体上讲也值得称道。但从中央到地方，从地方到中央，毕竟仍然是从官场到官场，受制于组织部少数人，而并非直面于全社会。实际上，社会上各类行政精英高端人才多得很，是否可以考虑打通民间到官场的通道，教授、律师、企业管理者等，有朝一日也可出入政治中枢呢？这种情况在海外很普遍，在国内目前还难以想像。广大人民群众选举、监督领导人，特别是监督集大权于一身的“地方大员”的权力和途径，至今仍然有限。这说明我国的政治体制改革、人事行政改革，任重而道远，还有许多事要做。

出路在加大民主改革力度。不改革，则还会有象簿希来、陈良宇那样的人出来钻空子，找到晋升上位的机会。 （2012.10.14）

（载《人民论坛》2012年 第24期，题目改为“地方大员晋升路径探讨”）