任剑涛：中华文明一向“拙于政治而长于行政”

（本文为嘉宾在闲谈系列“中华文明的行政智慧”活动上的部分发言。）

中华文明成就了各大文明体系中最辉煌的行政智慧

任剑涛（清华大学政治学系教授）：“中华文明”是一个非常大的概念，“行政智慧”也是一个非常大的概念，我们不可能对“中华文明的行政智慧”做一个包办式的梳理。从大框架的文明形态到日常资源、日常控制的宏观总体到具体而微的安排，事无巨细，都可以在行政领域下做分析。作为文明来讲，中华文明一向可以简单地说是“拙于政治而长于行政”，权力来源、政治博弈可能不是很厉害，但是对日常资源的行政管理，从古至今，都可以说堪为世界典范。

对此我们可以从哪几个角度探析？如果我们承认政治和行政在文明形态当中的二分，今天的话题就是行政的大系统布局，资源的聚集和资源的配置，以及权力配置行政资源的效果。

首先，由于中华文明的政治行政资源显著地、倾斜性地流向了行政领域，因而中华文明成就了世界各大文明体系中最辉煌的行政智慧。各位要注意，我区分了政治与行政，一会儿提问的时候不要说中国打天下、坐天下怎么样，朝代更迭又怎么样，那个属于政治。我们谈行政智慧，比如从行政区划怎么分、行政责任怎么分、权力怎么运作、资源怎么配置这些方面来分析的话，不仅仅说是我们这个文明体系依靠这样的行政智慧有了长期绵延，就算一个朝代也有百年到数百年的行政支配而带来的稳定。在古代历史上，东亚――毫无疑问――整个行政管理制度都来自中国。现代早期尤其是18世纪启蒙运动尝试建立现代国家稳定的政治结构和行政结构时，启蒙运动的大师对中国井然有序的行政管理也曾发自内心地赞叹。

中国用以建构文明管理体系的资源高度集中于行政领域

中华民族何以有这样的行政智慧？简单地讲，原因有三个：

第一，因为我们不把管理国家的政治智慧和政治问题，以及政治制度和政治资源作为重大问题，因此，管理国家的重要优势资源，无论是观念的还是制度的，或是具体做法的，都倾斜到了行政领域，这是很重要的。如果政治行政资源相当一部分要分配去追究权力来源和分权制衡的体制，那么行政资源就会相对短缺。所以早期现代国家行政管理并不是那么令人鼓舞的。大家也知道美国刚刚建国的时候，国务卿管理的国务部才6个人。当然你可以说美国当时没有什么外交，但那是不可能的，因为当时法国、英国对美国的影响非常大，在法英之间如何平衡变成了美国最重要的外交事务。第一任国务卿杰斐逊仅仅管了6个人，而财政部长汉密尔顿则管了320个人。所以别看他们两个人同样位列国父，但汉密尔顿有理由瞧不起杰斐逊。不过这明显是一种不均衡的行政管理体制。

我们的行政智慧之所以发达，是因为从古至今中国人把自己用来建构文明管理体系的资源高度集中到行政领域。当然缺陷就是我们对政治问题的解决不够擅长。可以说，直到我们今天解决权力来源问题和限制权力的能力，都跟我们这个拥有悠久历史和辉煌文化的古典民族还不相称。但在行政智慧上，我们堪为世界典范，当然值不值得是个评价性问题。

第二，我们在国家管理纵横方向分工的方面殚精竭虑，历代都有人进行精密设计，使得历朝历代在制度上屡有修葺。因此在行政管理的制度安排上，因为资源的倾斜而高度发达。

第三，跟我们更重要的选官制度有关系。大家知道我们的选官制度是官选官，有的时候是贤能政治，但皇帝掌有选择对他有用的官吏的最终权力。因而人们对权力来源不需要费心思，这点康有为在设计中国立宪君主制时想到，不要选国君，选国君就会有党争，有党争就有战争，有战争就有流血。所以我们在不管最高权力来源的情况下，尽量选择那些可能使权力的绩效更有用的官员们来充任日常行政资源配置的最重要的骨干。

在这个意义上，我们中华文明富有发达的行政智慧就可以理解了。

启动县域竞争是改革开放的重要因素

对中国来说，纵横交错的行政制度设计是不是一个历朝历代中断的、依靠行政天才就突然冒出来的东西？当然不是。第一，中华文明的行政智慧其来有自。就是说，对行政部门的精心设计自有传统，秦有三公九卿制，后来又有三省六部制。这种横向的部门分工，仰赖于我们的先贤们对政府各部门行政职能必须分工的天才发现，才可能披露出来。要设计这么多的官职，首先要发现这么多官职背后行政职能的分化，因而行政职能的分化及对之的认识基础上而设置的官吏制度是非常重要的，值得高度重视。

至于纵向分工，我们知道从分封制经周秦之变转变为郡县制，到元代的行省制，一直到今天，中华文明制度载体的行政层级都没有大致改变。我们的行政管理制度在这点上有深厚的历史积累，不是说哪个朝代就想设置个新体制，虽然每个朝代确实对官位的发明和存废都会发挥重大影响，尤其到了明代，我们走向政治专制，在行政上取消了宰相――官僚队伍的总头子，但整个部门分工还是延续性大于创构性。夏以降，中国旧有的制度安排几乎一直绵延至今。大家说我们改革开放三十多年，取得了GDP世界第二的辉煌成就，何以取得？其中重要的东西是我们启动了秦代以来的国家基本行政单位，就是县域竞争。所以我们需要特别强调，中华文明制度载体上纵向分工和横向分工，确实是高度发达的行政智慧、行政才能、行政举措的体现。根据对行政职能的认识，再对行政职能做出具体的分化，进而因事设官，因官设部，逐渐推进，长期绵延、传承而下，这确确实实是值得人们表彰的中华文明的伟大行政智慧。

市场尚不发达时行政管理更值得期待

行政管理有历史积累也有制度积淀，有管理分工的认知和设计、相应的职位设置和机构布局，还通过科举选官，让更适合的人掌握行政资源，把政治和行政体系匹配起来，这些都是智慧。但更关键的是，行政管理是以行政绩效体现制度的后设效果。因为大家知道，行政智慧是要聚集资源，然后才有资源分配。

从政治的高度来看，你可能会批评它，因为中华文明的行政智慧是以区隔政治与行政为前提的，行政能力体现为权力聚集资源的能力并用以实施其行政意志，这一能力在世界上一直是最强的，到今天也是如此。

有人做了大概的比较，说美国的政府只占国家总资源的35%，但它曾经规划同时打赢两场世界大战。而我们政府占社会总资源的65%，却似乎没有意愿展开世界范围的活动。一方面，我们可以批评，政府吸纳资源太过了；但另一方面，能够开动政府系统来吸纳资源，这恰恰是相当多的历史上曾经存在过，甚至今天依然存在的大国没有解决的行政问题。比如到今天还受到国人高度尊重的法国，托克维尔在《旧制度与大革命》就写了，有一套税收制度，但是税就收不上来，反而造成征收者和被征税者对王权的共同反感，导致了一场浩大的革命。所以我们批评征税过重，但另一方面也要强调“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”这个利益分配总原则，是有利于政府以丰厚的行政资源来满足前面所说的行政理念和行政管理体系的资源需求。

所以大家知道，中国从秦汉开始，重要资源其实都归于行政管理、行政权力部门，盐铁官营的传统一直绵延到今天。当然我们也可以批评，这样做的绩效很低，远比通过市场经济手段达到的绩效低很多。但通过国家行政管理，重要资源的官方控制比没有控制肯定要好出许多。在仅有官方而没有一个发达市场的情况下，谁更值得期待？当然是行政管理。只是因为我们的现代转型有了新的参照系，当然觉得市场跟政府掌控的资源，一定是相互均势更值得期待。

从行政管理绩效来看，由于资源倾斜性地配置到行政方面，因此千百年来中国制度具有相对稳定性，虽有朝代的更替，但行政管理基本格局不变，行政管理一以贯之的后果或绩效，是值得称赞的。当然我们中华文明要再出发就得回答一个问题，如果我们一直行进在路上，还没有遭到任何挫折的话，就不存在“再出发”的问题。

从政治-行政视角看，中华文明再出发的“再出发”，是因为中国遭遇到政行二分的现代国家权力结构挑战，即既要追究权力来源、权力制衡，又要追究有限资源如何配置，政府必须“戴着镣铐跳舞”。因此必须重构中国的政治与行政权力结构。中国行政权的厉害之处在于，政府想做什么就做什么，因为资源太多。而到今天，由于资源均衡布局的处境，行政资源的减少势所必然，我们不能延续传统的做法了。因此，我们今天面对一个中华文明再出发的行政智慧重构问题。（完）

本文转自微信号“闲谈新知”。