严国方 肖唐镖：运动式的乡村建设：理解与反思

一、导论：从福建“南平事件”的争论说起

众所周知，在我国城乡社会的资源分布与配置中，乡村所拥有的资源份额严重短缺，自我发展的能力也相对缺乏。据此，人们日益相信：乡村建设与发展需要从乡村外部借力、引进资源。“统筹城乡社会经济发展”即为其选择。然而，值得关注的问题是，在乡村建设与治理中，作为“外来力量”的城市抑或国家、政府应以何种角色与方式发挥作用？它们与乡村社区所自具的“内力”之间应以怎样的方式发生互动？实际上，这样的问题在当前的实践者和研究者中尚未进行必要的深入探讨，有着较大的分歧。下面，我们先从福建省南平市“下派村官”事件所引发的争论说起。

自2000年6月起，福建省南平市先后派出640多名科局级干部或机关事业单位的党员干部到村一级担任村党支部书记或“科技特派员”。“下派干部”作为我们党开展农村工作的一种传统方式，南平的做法本属正常。但由于《中国改革》杂志2002年7月号将之作为“以下派干部和科技特派员来促进农村基层工作的‘南平经验’”来介绍，后又与《人民日报》和《求是》杂志等中央级媒体联合召开专题的会议，讨论“南平经验”，从而引起学界一定程度的关注和讨论。有褒扬者提出，要“从政治的高度看南平经验”，它为农村工作提供了一个极好的参考和借鉴，即用制度（体制、法规、政策等）把资源和工作重点重新移向农村，并探索了一条下派村支书与基层民主建设良性结合的新途径，实现了党的领导、人民当家作主和依法治村这三个方面的有机统一。并称它反映了我国当前迫切需要一个更加科学合理的制度来配置人力资源，其经验具有“普遍意义”。[①]或者认为，“南平机制”符合贫困农村发展实际，具有鲜明的创新性、实践性，是一场孕育生机的农村变革，对中国破解“三农”问题有很重要的借鉴意义。[②]有人建议，将下派村支书提升为我党当前强化村支部基层组织建设的重大战略举措[③].全国政协社会和法制委员会在一份调查报告中，也称南平“下派村支书改变了过去工作队的模式”。[④]有研究者还从依靠外来力量“摆脱村治困境”的视角，对其进行理论解释。[⑤]以上观点得到不少研究者的支持。[⑥]

但也批评者认为，“南平经验”既不新奇，也不会是解决“三农”问题的良药，一予推广，将导致新一轮虚假政绩，强化干部与农民的矛盾，农村干部怨气上升，基层出现混乱，机关工作效率降低，后果不堪设想。[⑦]笔者之一作为在20世纪80年代末以后的十余年间亲身参与、组织农村组织建设工作的见证者，十分清楚的是：南平市的这种做法，实际上在80年代以来的农村工作中便一直沿用，如对农村党支部书记的选拔，多年以来便有“选（内选）、聘（外聘）、派（下派）”的做法，南平的方法便是其中的“派”。翻开中共中央组织部历年编辑出版的《组工通讯》与《组工信息》[⑧]以及各省有关农村基层组织建设的文献，这类经验介绍多处可见。2004年4月26日，笔者在互联网上从Google站对“下派干部+农村”进行检索，得到80500条结果，而“农村工作队”的查询结果也有18900项，“部门包村”高达68400项。相关行动发生在全国各地。对这种在实践中似乎成了无可指责的工作常法，有人已发现其中所内含的问题，如提出：“乡官下村并不是什么赋予了新意义的东西，而是一种危险的征兆。”[⑨]

在此，笔者无意对“南平经验”本身进行具体评论，而欲讨论的是以上争论背后所隐藏或反映的一个一般性问题，即：乡村建设与发展的路径、动力与机制问题。这涉及的是，在乡村建设与发展中，应当如何处理国家与社会、政府与民众、外力与内力之间的关系问题。立于如此层面，我们便能发现，当前农村工作中的一些常规方法，如，下村“挂点”[⑩]，“下派工作队（组）”[11]，“部门包村”[12]，与“下派干部”具有相同的性质，即都是一种偏重“国家与政府主导”、注重“外力”型的乡村建设与发展路径和机制。[13]回顾历史，我们还能发现，选择这种发展路径与机制，实际上是我们党开展工作的一贯传统。1949年前后开展的土改运动，及其后相随的“清匪反霸镇反”、“建社（合作社与人民公社）”、“四清”、“学大寨”等运动，都是以“下派工作队”的方式来推动并完成的。

对这种高度动员的外源型发展模式在中共建立政权及“文革”中的功能，陈佩华、赵文词与安戈在对陈村的研究[14]中，张鸣在对解放前“华北地区土地改革运动”案例的研究[15]中，均给予了两面性的评价。对这种乡村建设方式在新时期的状况，郭正林在对不同时期“农村工作队”的组织、作用与功能分析中，得出了基本肯定的结论，认为：“农村工作队是落实党管农村工作原则得重要组织手段，是党密切联系群众的桥梁。”“农村工作队以其独特的方式把党与农民、国家与农村紧密地联系起来，把农民组织起来，促进了农村社会政治经济面貌的深刻改变。”[16]不过，笔者之一对江西省近二十余年来运动式乡村建设的研究却表明，该省对乡村建设不可谓不重视，投入了大量的人力、物力和财力，虽然不能说没有取得成效，但效益并不高，相反还出现了危机的变局。[17]正如有学者所提出：自上世纪90年代以来，为解决“三农”发展难题的“会议没少开，文件没少发，工作也没少做，但总是事半功倍，收效甚微；农村基层组织建设年年抓，年年整，却有不少村级班子瘫了整、整了瘫；转变作风、服务基层的口号年年提，年年喊，而农民群众仍然不满意。”[18]

对这种政府主导的运动式乡村建设模式的局限与不足，笔者之一曾从宏观视角，如发展战略、建设规划、运作机制和发展理念等方面作过初步的分析和反思。[19]在此，我们拟从微观角度，以一个“部门包村”案例为样本，进一步分析这种常规性乡村建设模式的工作机制及其实效，进而讨论乡村建设与发展的一般问题。

二、上级指派单位包村

自1994年中共十四届四中全会以后，江西省围绕中央制定的“五个好”[20]的总体目标，在村级建设方面实施重点攻坚、整体推进战略，对全省2156个“三类村党支部”进行集中整顿。在1994-97年为期三年的工作中，全省各级共有6200多个党政机关部门、单位，累计选派了4.2万名包扶5300多个村，包扶村数占全省行政村总数的26%.其中省直有79个部门、单位累计选派了654名干部组成工作组开展包村工作。在该期工作结束后，全省又部署了新一轮的为期三年（1998-2000年）的部门“包乡扶村工作”，即：省、地（市）直单位实行“包乡扶村”，县直单位继续实行包村。其中在省直，安排了105个部门、单位和国有大中型企业进行“包乡扶村”。[21]经过两期工作后，省里将2001-2003年的第三轮工作由“包乡扶村”改为包扶“后进村（或经济薄弱村）”，本文将其简称为“包扶”、“包村”或“部门包村”、“单位包村”。省直安排了100个单位组成工作组到全省各“后进村”进行包村工作。

在第三期包村工作中，省内各地级市也随即安排了近百个单位组成包村工作组，对市内各“后进村”进行帮扶。本文选择的样本，系此期一个地级市单位的包村工作。2001年元月，Z 市[22]以市委名义下文《关于继续安排部分市直单位和高等院校包扶后进村或经济薄弱村的通知》，G 单位首次被点名列入市包村单位，包村时间为3年，包村地点为该市偏于一隅的山区小县――S 县沿江乡湖村。这就是本文研究的样本。

湖村地处S 县沿江乡（该乡已在2001年并入东镇）。S 县属国定贫困县，全县人口28万，全年财政总收入5000余万。湖村位于县城西南的南河库区内，为没有陆路的纯库区村。湖村过去通公路，交通方便，是全乡的富裕村。但在上世纪70年代围清江建南河发电站后，村民从山下迁居山腰，大部分良田及沿河的公路被淹，湖村从此交通不便、信息闭塞，陷入贫困。2003年，全村有14个村民小组，共265户，人口1077人，村民散居库区两岸4、5公里范围内。船是进出湖村的主要交通工具。现有耕地面积319亩，人均0.3亩，因耕地不足，农田全部栽种水稻，粮食除一个村民小组外，其余不能自给，村民每年还需到市场上购买3个月左右的粮食。有小木船的村民偶尔会在库区打鱼，但因水库深达数十米，少有所获。村民生活的主要来源多为外出务工收入，中、青年村民基本外出。该村没有集体企业和集体资产，是个“空壳村”，村民年人均纯收入800元。全村有中共党员25名，平均年龄52岁，村级班子年龄结构偏大，共青团、妇联等群众组织名存实亡，但村庄民风纯朴，多年无刑事犯罪、打架斗殴事件。

G 单位党委接到中共Z 市委下发的包扶文件后，在单位内选派了一位处长助理和一名一般干部组成第一批包村工作组，工作组实行一年一换。初次接触包村工作的这两位干部思想上有些顾虑，但均表示服从组织决定，认真下乡包村。他们在参加市、县“三个代表”重要思想集中学习教育活动后，由单位领导的带领，来到包村所在地沿江乡。乡领导对包村单位及工作组的到来表现出了格外的热情，在乡里为他们安排了两间住房，并备了一套锅、碗、瓢、盆。工作组最初几天由乡招待，后自办伙食。工作组事后才知道，因为上一轮安排在该乡的省厅包扶工作组，通过各种渠道为乡、村争取到资金三、四十万元。得到好处的乡政府，对上面来的包扶工作组特别欢迎。

在工作组下乡进村4个月后，根据工作组对湖村的调查汇报，G 单位党委决定，成立单位包村工作领导小组。组长由党委一名副职担任，成员有各部门负责人。同时，还研究决定三件事：1）G 单位将在2001-2003年期间，计划从单位拨出10万元专款（市委规定包扶单位每年为包扶村提供资金1万元以上），用于扶助后进村的教育事业及发展与此相关的经济建设项目，资金随项目走，具体运作由包扶后进村工作领导小组审定。2）从2001年至2003年，单位领导各帮扶3户困难户，每困难户每年资助300元，一年900元，全部由个人承担。3）凡选派下村入户和包扶后进村的干部，自下派之日起，享受伙食费补贴每人每月150元，电话费补贴每人每月30元，交通费据实报销。

三、包村工作的运作状况

（一）省、市要求

省包扶工作文件要求，包村单位在3年内使包扶村达到“五个好”目标，具体任务为四点：一是村党支部战斗力、凝聚力要有明显增强；二是村组干部和党员素质要有明显提高，思想作风和工作作风要有明显改进；三是发展农村经济，增加农民收入、减轻农民负担要有明显成效；四是村容村貌和村风民风得到明显改观。

Z 市市委根据省文件精神，对市级包村单位的目标任务进一步细化。1）选好配强村党支部班子，建立健全村党支部各项规章制度，充分发挥村委会、共青团、妇女、民兵等村级配套组织的职能作用。2）帮助包扶村引进一个投资5万元以上的项目，创办一个集销售、科技、信息为一体的经济服务组织，年纯收入达1万元以上，村集体经济年纯收入每年实现递增1万元以上，至2003年达到5万元以上。3）建立健全党员议事会、村民代表会制度，认真做好2个月一次的村务公开工作，村财务收支每季度审核公开一次。4）包扶村要有砖混结构的村部、学校，村部和大的村民小组能通公路，村部要有阅览室，并有2千册以上藏书，报刊3份以上，娱乐室要有彩电、影碟机、乒乓球、桌球等文化娱乐器具设施，农民科技夜校每年授课在30个晚上以上。5）村风、民风纯正，社会稳定，无刑事犯罪、无计划外生育、无群体事件。

（二）工作组拟定包村规划

工作组初到村里，村党支书对工作组不热情，认为干部下乡除增加村里负担外，干不成实事。他在向工作组介绍情况时，均只谈投资项目，向包村单位“要”钱。村民听说工作组是由市里派来的，比较兴奋，主动向工作组介绍情况、反映问题，希望上面重视，而村干部却不以为然。

首次接触包村工作的工作组，在起初的几个月工作热情高、干劲足。为摸清湖村的工作情况，他们走家串户，访贫问苦，连心结情，通过大量调查，拟定了七个方面包扶计划：1）搞好扶贫宣传，引导贫困户发扬自力更生、艰苦创业的精神，帮助他们找到适合自身发展的路子。2）抓好村干部、党员的政治学习，增强他们的宗旨意识、服务意识，改进思想作风和工作作风。3）进行基础设施建设，新建村部和小学，修通小学门前的道路，维修水利设施等。4）发展村集体经济，办好几个产业项目示范基地，扶持一批种养大户。