吴晓林：“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望

摘要：“小组政治”是指在党政系统内，出于重视和力图解决某个问题的需要，由权力层级较高的人物和部门牵头，组成领导小组，联合多个部门，集中政治资源，协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。它是中国政治运行的普遍形式和重要节点，是中国党政关系最核心的联结点之一，主要承担“个别酝酿”（包括决策准备、决策咨询）和协调监督功能，连接了政治过程的各个环节。“小组政治”的研究还刚刚起步，滞后于实践发展，应该继续研究“小组政治”在党政关系中的定位、在历史发展中的功能、在运行过程中的程序、在国外政治中的经验以及其中的“小组治理”问题。

关键词：小组政治；党政关系；政治过程；决策评估；个别酝酿

“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是党内重大问题决策的基本原则。众所周知，党的各种决策是在各级委员会及其常委会中完成的，然而“会议决定”仅仅是“民主集中”的最后程序，决策拍板怎样体现科学化必须得到有效地保证，这就显示了“个别酝酿”的重要性。那么，“个别酝酿”究竟由什么样的机构或人员承担，在实践中又是怎样运行的呢？要理解这个问题，就不得不注意“小组政治”现象。

一、“小组政治”――一个亟待研究的问题

所谓“小组政治”是指在党政系统内，出于重视和力图解决某个问题的需要，由权力层级较高的人物和部门牵头，组成领导小组，联合多个部门，集中政治资源，协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。这种领导小组以较高的权力规格和特别的任务目标出场，在既定的权力框架内进行权力再分配，形成特别的权力组合、权力运行和权力制约结构。它们大凡存在于党和政府的各个层级，但是，就其政治地位以及对权力布局和价值分配的影响程度而言，中共中央领导小组更引人瞩目。在某种意义上，“小组政治”是中国党政关系最核心的联结点之一，是观察有中国特色社会主义政治过程的重要聚焦点。

实际上，中共自一诞生就与“小组”有不解之缘，从“共产主义小组”到长征期间的“三人军事领导小组”，从1941年成立的中央学习研究组到1944年设立的外事组，再到建国前夕为筹备新政协成立的“六个小组”[[1]]（512-518），可见中共具有长久的“小组政治”实践。如果说这些小组是党在执政之前的非常态组织，与我们理解的“小组政治”内核不相一致的话，我们大可将作为分析的起点推后到建国之初。上世纪50年代初，党中央陆续成立了中央对台三人小组、中央经济工作五人小组等，这标志着“小组政治”正式走入中共执政的政治舞台。1958年6月10日，中共中央又成立了直属中央政治局和书记处的财经、政法、外事、科学、文教六个小组。1966年5月28日，中共中央设立中央文化革命小组。文革结束后各种小组得以陆续重建恢复和新建。目前，仅在中共中央层面，领导小组就包括中央财经领导小组、中央党的建设工作领导小组、中央人才工作协调小组、中央外事工作领导小组、中央对台工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央维护稳定领导小组等等，它们连同中央社会治安综合治理委员会、中央精神文明建设指导委员会、中央机构编制委员会等一并被称为“中共中央议事、协调机构”，在国家政治、经济、社会生活的方方面面发挥着重要作用。

由于“小组政治”涉及的政治单元广阔、运行的权力关系复杂、承担的政治功能独特等原因，在惯常的新闻报道中，鲜见“小组”的影子，历次发布的中共中央组织结构图，也难寻“小组”的身影，理论上的研究更是少之又少。就目前掌握的文献来看，以“小组”或“组”为论述中心的文章仅有3篇，分别为南开大学程同顺与李向阳的《当代中国“组”政治分析》（2001）[[2]]、台湾中国文化大学邵宗海的《中共中央工作领导小组的组织定位》（2005）[[3]]和美国斯坦福大学米勒的《中共中央领导小组研究》（2008）[[4]].程同顺教授的文章首次“比较系统地初步廓清了小组政治在中国的特殊地位”，认为小组的设置，“对于解决或完成临时的，但又带有综合性、正式常设机构无力独自完成或解决的问题及任务，保证政治管理活动的正常有序具有积极的作用”，但他仅仅把“小组政治”当作一个单独现象来研究，缺乏对“小组政治”映射的党政关系意识的分析，而且可惜的是文章发表后不论是作者本人还是其他学者都没有继续跟进接力，迄今几乎处于学术空白期；相比之下，邵宗海则从历史沿革、个例分析等角度对“领导小组”进行了比较深刻的论述，认为“中共中央领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制”。爱丽丝。米勒从当下领导小组的成员变动出发，剖析中共高层政权交替的规律和制度，为我们的研究提供了一个新的视角。在笔者与美国多个政治学教授的交流中发现，中国“小组政治”已然引起了西方学术界的重视。相比之下，对议事协调机构的研究文章较多[[5]]，但是研究的对象大多局限于政府系统特别是国务院内部的“小组”，实际上研究的是“小组政治”的一个环节――“小组行政”，无法对“小组政治”的核心命题进行回应。

不可否认，“小组政治”在中国现代化过程中发挥了重要作用，“小组政治”作为中国发展的特殊经验，必须得到充分的重视和评估。但是形势发展同时也对“小组政治”提出了改革和规范的要求。十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》规定要“规范各类领导小组和协调机构”，十七大报告指出，“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本”。

总体来讲，“小组政治”的研究还处于起步阶段，在理论上的研究也远远滞后于实践发展，既缺乏“小组政治”经验实效的总结，又缺乏理论上合理合法性的验证，如果不能有效解决这些问题，党和政府在重大问题上的决策就会备受掣肘和质疑，党政关系的调整和规范化亦会步步受制。加强对“小组政治”的研究是防止中国政治研究的阵地流失，把握中国政治特有话语体系的需要，也是回应政治发展需要，提升政治贡献力的必须作为。

二、“小组政治”的类型学分析及其特性

对研究对象进行客观地分类，利于归纳各类型事物之间的本质和共性，“为研究事物提供一个标准，作为观察其它事物的基础，使研究能够有条不紊地进行”[[6]]（64）。与历史哲学的研究范式“线条”分析的角度不同，类型学研究范式则是从横截面的角度来分析不同类型的社会事务。其依据是表象的差异可以用类型来反映[7]（85），在开始研究时，“用科学的方法从众多的不确定的个体中抽出一部分确定的个体，作为类型的标准，然后对这些确定的标准进行观察”，[[8]]（64）通过大量的资料分析剖析其中的异同，以发觉不同类型对象之间的运作通则，并显示实际状况的规律。

（一）“小组政治”的类型学分析

“小组政治”是以小组为运行载体的政治过程，要廓清“小组政治”的类型本身就是要分析小组的分类。通过比较发现，小组存在的时间、横向的协调跨度以及纵向设置的关系等等，决定了不同小组之间的一些共性。因此，我们可以根据不同的分类标准，运用类型学的分析方法来进一步探讨“小组政治”的类型，以便全面把握“小组政治”的内涵：

根据存在的时间不同，我们可以将领导小组分为“常设性（长期性）小组”和“临时性（短期性）小组”两个类型。常设性小组着眼解决全局性、基础性、长期性甚至战略性的任务，如上所述的各小组基本都属于这个类型。以中央中央财经领导小组为例，虽然几经撤销和重建，但是都脱离不了服务国民经济建设的基础性战略任务这个主轴。小组于1958年6月10日成立，期间受到“大跃进”和“文革”的冲击，除了1962年1月的短暂恢复外，甚难发挥作用。1980年3月27日重新建立后一直存在至今。为了完成某个时段的短期性、临时性而又影响面较宽的任务，中央也适时地成立了一些“临时性”领导小组，比如“中央第四次修宪领导小组”，其任务的性质决定了小组必然随着第四次修宪的结束而终结使命。这样的小组还有“北京奥委会和残奥会领导小组”、汶川地震后成立的“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等等，显示了较强的灵活性和功能性。

根据横向协调的跨度不同，领导小组又分为“党内领导小组”和“党政领导小组”两种。其中“党内领导小组”主要统筹、领导和协调中共党内各部门的关系，工作对象是中共党员，体现的是一种“组织关系”，领导重心在“党要管党”和加强党的自身建设，如中央党的建设工作领导小组，主要任务是加强党的政治、思想、组织、作风、制度、执政能力和先进性建设，明显是内向型领导小组，在其他政治系统也存在这类组织，它们以本系统内部的人员和部门为全部主体，联合承担执行任务，表现出一种“业务关系”，党的色彩比较淡化，例如：截止到2008年3月国务院就拥有7个以“小组”命名的议事协调机构：“党政领导小组”更多的是以党政联席的形式出现，党发挥主导地位，不但整合党内资源也联结其他系统资源，体现的是一种“党政权力关系”，中心工作是“巩固和加强党的执政地位”，中央外事工作领导小组则是一个“党政领导小组”，不但由党的总书记担亲任组长，成员还包括中宣部、中央对外联络部、公安部、国防部、外交部、商务部、国家安全部等党政部门的领导。

根据纵向设置的关系不同，领导小组可分为“上下同构型领导小组”、“权责自属型领导小组”。朱光磊教授等人认为“‘职责同构’是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[[9]]领导小组同样存在着“上下同构”的类型，通常是权力层级较低的部门和地方会按照中央等上级要求和自身工作需要，设置与上级对口的领导小组，但一般情况下并无隶属关系。“权责自属型领导小组”是指对上和向下无同类小组的设置存在。这种小组的设置比较灵活，大部分根据属地自身情况和特殊任务设置，多是临时性小组。例如中央“北京奥委会和残奥会领导小组”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等只有中央层面设立；又如天津市“加快滨海新区开发开放领导小组”、湖南省湘西地区开发领导小组等，仅仅服务于地方的特殊任务。

（二）“小组政治”的特点

“小组政治”特别是“党政领导小组”政治在运行过程中，大致具有五个重要特点：

一是“小组政治”形成了权力高密度集合的政治结构。首先“领导小组”由领导组成，他们都是各个部门核心权力的掌握者，因此是一个权力组合的集合体；其次从“领导小组”政治运行来看，小组是在集合权力的基础上进行“权力输出”，是一个集中“使用权力”、合力出击的过程。例如，2006年的中央外事领导小组，不仅由总书记担任组长，还包括一位政治局常委、四位政治局委员，一位国务委员、一位政协副主席和八位正部级领导，不仅形成了“统一领导、归口管理”的管理体制，而且在重大问题上把握较大的决策发言权。

二是“小组政治”依托于任务型、临时性政治实体。“领导小组”是任务型组织不必过多解释，这也决定了除少数几个基础性和战略性小组可以长期存在以外，其他领导小组都具有有限的生命周期，因此，领导小组也并不构成党的固定组织。近年来在中央统一部署下，一些地方纷纷开展了“领导小组”清理工作，领导小组数量得以减少。同时不难预料，随着突发性任务的增多，相应的临时性应对（应急）小组也可能出现；一些常设的领导小组虽然在短期内不能撤销，但是拉长历史视野的话，亦未可知。历史证明部分重要的小组也能演变为固定组织，但已经脱离了小组的含义，中央政法委的前身就是“中央政法领导小组”。另外，由于历史周期率的存在或相似任务重新提上议程，一些小组又会浮出水面。

三是“小组政治”是进行宏观领导的政治过程。“领导小组”重在领导而非管理主要是“制订战略、推动变革”，而非制订计划、维持稳定，[[10]]（6-7）领导小组并不直接参与日常管理工作，而是在体制和战略等问题上进行综合领导。在改革开放初恢复的“中央财经领导小组”一开始就显示了“小组政治”宏观领导的特性。1980年成立中央财经领导小组的背景和目的正是：“改革开放以来的第一次经济过热以及随之而来的经济调整，由于整个中国经济依旧处于计划经济体制之下……为了彻底解决管理体制问题，……中央高层的主要注意力也逐渐从眼前的经济调整逐渐转向了长远发展规划和体制改革方面”。[[11]]

四是“领导小组”办公室是“小组政治”的枢纽和权力重心。一般情况下领导小组办公室设在哪个部门，