赵树凯：乡镇政府之命运

根本上看，乡镇政府目前面临的问题，不是“乡镇”问题，而是“政府”问题。如果非要说是乡镇自身的问题，也只能说，是政府问题在乡镇层面的体现。从这个意义上说，乡镇政府之命运，紧紧地系于中国的政府改革。

春天以来，伴随着新农村建设的调研，从东部到中西部走过了六七个省的十几个县市，并专门去了几个乡镇改革方面有大胆举动的地方。调查方法很传统，主要是与不同层次的干部的座谈和个别交谈。但是，这样随意的开放交流相当有深度。这其实是地方干部给我们这样的所谓专家上课，这一系列课听下来，认识又有领悟，思考再起波澜。

根本上看，乡镇政府目前面临的问题，不是“乡镇”问题，而是“政府”问题。如果非要说是乡镇自身的问题，也只能说，是政府问题在乡镇层面的体现。从这个意义上说，乡镇政府之命运，紧紧地系于中国的政府改革。离开整个政府体系的系统性创新，乡镇政府改革本身断无成功可言。但是，这样强调并不意味着乡镇政府不能改革或者改革无所作为，恰恰相反，乡镇作为政府体系的末端，可以有比较多的自主创新和率先突破，事实上若干地方也多有动作。可以说，在目前的条件下，如果乡镇政府改革能够有所创举，将会为中国的政府改革立下奇功。

现在，人们还在讨论乡镇政府是否应该撤消的问题，其实，这些年来政府体系演变的结果，乡镇政府已经被撤消了。现在，乡镇虽然名为一级政府，但是，上边有县级政府之高压，旁边有垂直单位之排挤，内有正在推行的“乡财县管”财政体制的推进，乡镇其实已经没有作为一级政府的独立权力空间。如许多乡镇领导人所抱怨的，乡镇是有政府之名无政府之实的假政府。从法律的角度看，乡镇既没有被法律赋予行政许可的权力，也没有被赋予行政处罚的权力。事实上，乡镇作为政府权力实体已经不复存在。

本人认为，成为县（市）政府的派出机构，可能就是乡镇政府的前途。或者说，将乡镇政府彻底改为派出机构，就是本人关于的乡镇改革主张。之所以这样主张，基本理由有二。其一，如上所说，从乡镇政府的运行现状看，目前的政府权力运作，已经基本上成为这样的派出机构，或者说，他真正能够有效工作的，就是派出机构的角色功能。应该将乡镇职能进一步定位于协助上级政府完成社会管理和公共服务工作，除此而外，不强加给这个机构发展当地经济、增加自身财政收入等等权力不能企及的职责。沿着派出机构的方面改革，应该说是顺理成章、水到渠成的事情。其二，从农村发展的现实需要看，在县（市）和村庄之间，也还需要这样一个政府机构。在目前情况下，断然取消政府的管理层次似不稳妥，经济转轨和社会转型时期，需要政府直接提供或者组织提供的公共服务比较多，常规的社会生活管理也有许多事情需要做，需要政府监控和处理的事务也很多。如果所有的事情都依靠县（市）政府直接处理，既于政府管理不利，也于农民生活不便。从公共服务的角度看，在乡镇层次有一个派出机构，有那么几个工作人员，能够代表政府处理种种事情，同时，对于乡村社会的需要和异动做出比较及时的反应，也很有必要。有学者提出，把村民自治上升到乡镇，在乡镇建立自治政府，直接实行乡镇自治。本人以为，这应当成为努力的方向，但是目前的条件并不具备，或者说作为乡镇改革的现实选择还不可能。理由可以讲出很多。最重要的一点是，目前我们的村民自治，虽然推行以来成果丰厚，但是社会生态和制度环境等等问题的制约，现状很不令人满意。在这种情况下，直接推行乡镇自治，于国于民都勉为其难。

乡镇改革的主要困难，其实不是设置什么样的机构。困难在于，不论设计成什么样的机构，都要面首先面对一个基础性难题，就是现在的这个政府里有许多人。乡镇的权力已经虚空，但是乡镇政府内部的人员充斥。这是一个没有什么权力但是有官员队伍庞大的政府。不仅没有权力，而且也没有钱，问题就更加麻烦。乡镇政府的许多问题由此而来。目前地方上的乡镇改革方案，主要是机构人员精简的方案。听地方谈意见，通常的情况是：根据上级部署，本地需要撤并若干机构，裁减若干人员；按照某某标准，需要补偿费用若干、交纳养老保险等“三金”若干，还有如拖欠工资若干、债务若干，等等。归结起来说：“改革需要有成本，这些成本谁来承担”。话反过来说的意思是：不给钱，就不要说改革。上边还有更重要的精神，叫“机构改革要以社会稳定为底线”。现实在于，上边只是要求改革，而且要坚定不移，但是上边没有钱，起码是没有“足够”的钱。于是，改革就陷入僵局。上边要求得急了，下边就只有想别的招数应付。进一步的问题是，即便有了钱，改革就一定能达到理想目标吗？也不尽然。不少地方，钱已经花了，但是，改革也没有达到目标。有的县委书记在操作了若干次乡镇改革以后，总结出来的意见是，乡镇改革可以“各自为战”。他们认为，上级不应该搞统一部署，不应该提统一要求，尤其不要提出时间要求，限定什么时间必须搞完。上边原则上规定编制“只减不增”就够了，然后各个地方自己想办法，慢慢消化解决。搞统一要求和硬性时间规定，集中突击精简分流，往往矛盾集中爆发，使得事情更难办，钱花了很多，等风头一过，“复辟势力”就卷土重来。既然上边没有钱把下边的问题“包”了，也没有办法让下边都按照上边的要求做，那就让下边自己折腾吧，各想各的办法。现在，上级三天两头喊出新口号，提出新要求，部署新任务，开展新检查，而且各级领导都要提出自己的新口号，下边眼花缭乱，难以应付。上级应该先把自己该做的做好，自己的毛病不改，只是要求下边改，结果是上边也搞不好，下边也搞不好。机构问题的制度根源主要出在上边：机构编制至今没有法律规范，上级和领导重视什么工作，一个文件甚至一个讲话就可以增设、扩编或者升格一个机构，基层只有听命；在乡镇机构改革中，原则上说下边设置什么机构可以自主，但是接着又有文件要求某某机构要保留甚至加强；上级政府部门控制资源，资源分配的规则不清晰，基层必须往上跑，有时候下边有没有对应机构也成了给不给钱的重要标准。在这样的情况下，上边要求下边改革，不仅改革效果很差，而且越改上下级政府之间越没有信任。

如果说机构精简是乡镇改革的有形难题，职能转变则是无形的难题，这个难题的解决可以说更加复杂。看看从上到下的乡镇改革原则和方案，关于职能转变的话都掷地有声，应该说目标是明确的，但是，如何转向这个目标，人们是一头雾水。连专门负责制订方案的官员也在抱怨，在方案中写清楚职能目标不难，但是这个职能目标如何实现，谁也不知道。现在看来，中国的政府体系面临的根本问题，是政府在经济发展究竟应该起什么的作用。改革以来，政府在经济发展中起了主导作用，也可以说直接成为经济发展的主体，这种作用带来经济的高增长，但是也带来了诸多问题，集中表现为政府忽略了公共服务，造成了因为公共服务短缺或者质量低劣形成的“治理危机”，虽然经济增长保持了较高速度，但是，政府在履行自己的社会责任方面偏颇疏漏甚多，民众的信任不断没有提升反而下降。在目前阶段上，政府究竟如何定位自己，如何使这种定位在政府运行中真正到位，是政府自身的巨大挑战。政府直接充当了发展主体，在东亚某些国家的经济起飞中发挥了重要作用。政府的这种作用显然是不同于西方欧美国家的政府。因此，西方学者在表述东亚一些国家的政府在经济发展中作用时，使用了“发展型政府”概念。从这个角度理解，中国政府其实也是一种发展型政府。现在提出科学发展观和建设和谐社会，可以说就是要纠正过去发展中的偏差，也就是政府职能上的偏差。说是发展观念的问题，其实是政府职能转变问题。政府职能转变的基础不是理念，而是政府运行机制的变革。说观念总是容易的，但是政府的行为方式并不取决于政治家的理念，而是取决于政府运行机制。

现在，政府改革面临的问题，就是虽然人们在理念上已经意识到政府需要转变，但是，政府的基本运行机制还没有转过来。从政府运行的目标来说，对于GDP的追求，对于财政收入的追求，仍然处于主导地位，而执行公共服务职责并没有真正的制度保障；从政府运行的机制来说，还是行政强制基础上的运动特征，是动员型政府的工作方式。在这样的情况下，政府自己提出的口号，与政府自身的运行机制，其实是冲突的。或者说表现在最直接是，政治家的施政纲领，与官僚机器的运行是冲突的。正是在这样的大背景下，乡镇政府的问题突现出来了。突现在表面的主要是机构、人员、财政困难等问题，深处则是政府运行机制问题。在这样的情况下，政府职能的转变，就不是乡镇一个层面的事情。决定政府运行方式的，不仅有行政架构因素，也有政府架构的因素。就是说，建设公共服务型政府，需要的是行政层面和政治层面的共同改革，而不仅仅是人员和机构的增增减减。做出这样主动改革调整，对于政府领导是个重大挑战。这是一个重大选择，需要智慧，也需要勇气。在这个变革过程中，宏观上和高层的政府体制变动难度大，从微观的、低层次的难度相对小，于是，乡镇就成为非常好的突破口。乡镇是政府体系末端，比较容易启动改革，出了问题也无关全局；乡镇政府当前危机深重，危机其实就是改革的动力。乡镇政府里的人们要在寻找出路，这种寻找本身往往就是改革的突破。因此，乡镇在政府改革中是可以有所作为的，也必将有所作为。

新中国以来，乡镇政府的遭际，可谓命运多舛。我党执政之初，就在乡镇设立了政府。随后，农业集体化高潮到来，将这级政府吞没于人民公社的制度架构之中。农业家庭经营体制确立后，乡镇政府复出于八十年代之中。那个时候，决策者认为，上层建筑要和经济基础相匹配，农业的家庭经营需要以乡镇政府重建相适应。在上个世纪八十年代中期的农村改革中，重建乡镇政府是重要内容，其中建立乡镇财政和将县级政府的若干垂直单位化归乡镇政府管理是重点，在基层叫“理顺条块关系”，或者干脆叫“条条服从块块”。那个时候，人们是真心实意把乡镇政府往“实”里建的。但是，十多年之后，乡镇政府的改革境遇大变，在政府间财政关系调整中，乡镇政府被挤压到生存难以为继的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱乡镇政府的方向上大步前进。就这样，乡镇政府从改革的产物变为改革的对象，可谓兴于改革，衰于改革。如果说得再俗一点，乡镇政府因改革而再生，也可能因改革而复死。这个现象给以我们若干启发，最直接的一条是：改革以来的二十几年间，乡镇政府并没有按照决策者的改革设计演进，这就说明，改革的设计是不成功的。由此引申出来的更深层的问题是，如果说社会的改革和发展有自己规律，那么，果然就像我们通常所自信的那样，这个规律是可以“认识并把握”的吗？农村改革的进程显示，家庭经营不是决策者设计的结果，乡镇企业也不是决策者设计的结果，大规模的农民进城也不是决策者设计的结果。相反，按照决策设计，这些被后来称为“创举”的东西，都曾被横加打压。决策者的英明，其实不是表现在设计这个“农民的创造”，而是承认并支持农民的探索行动。殷鉴不远，具体到乡镇政府改革来说，也许合适的选择是，决策者先不醉心于“设计”，而是给基层更大的选择与探索空间，让基层的人们在摸索中找到前进的道路。

借用改革以来的俗话说，乡镇改革现在也是在“摸着石头过河”。那么，问题是谁来摸这个石头，是只有允许高层决策者摸，还是让千千万万乡镇政府们自己摸。窃以为，让大家来摸是上策。只让上层摸，风险在于，上边在摸，下边在望，不知道何时能摸着，时间上等不得，贻误时机；更重要的，上边如果摸错了，这让所有的人们都跟着踩空落水。让下层分头摸，好处在于，虽然会有人摸不着或者摸错了石头而落水，但是，对于全局而言影响不大。更重要的是，也许对于每个地方来说，能帮助过河的石头不同，各有最适合自己的那块石头。因此，就乡镇改革而言，最重要的是，上级不要设计那么多的禁区，也可以不规定那么多的统一动作，让乡镇在面对自己的河面，纷纷出手，摸石头吧！我们相信，基层干部将在这种摸索中创造自己的新命运！