何增科：试析我国现行权力监督存在的问题及原因

【内容摘要】改革开放以来，我国在建立健全权力监督体系、完善权力监督手段方面进行了不懈的努力，取得了许多成绩。但是，我国现行的权力监督体系和监督手段仍然存在着许多缺陷和问题，如党政权力监督体系强而社会权力监督体系弱、执政党对国家政权监督强而党内监督弱，由此导致权力监督存在弱监、虚监、漏监等问题。产生这些问题的原因包括：我国目前民主和法治发展程度仍然不高；政治体制改革的某些方面滞后；在加强权力监督方面的思想观念和工作中存在一些偏颇和失误。

【关 键 词】权力监督/民主与法治/政治体制改革

改革开放以来，党和政府在建立健全权力监督体系、完善权力监督手段方面进行了不懈的努力，取得的成绩是有目共睹的。但正如不少学者所指出的那样，我国在权力监督方面仍存在着“弱监”、“虚监”和“漏监”的问题，这说明我国现行的权力监督体系和监督手段还存在着一些缺陷。造成这些缺陷的原因是多方面的，既有发展阶段方面的原因，也有体制方面的原因，还有思想观念和工作中的偏颇和失误。

一、我国现行权力监督体系和手段存在的问题和缺陷

1.党政权力监督体系强，社会权力监督体系弱

我国现行的权力监督体系可以分为两大部分，即处于党和国家政权系统中的党政权力监督体系和党政系统外的社会权力监督体系。改革开放以来，为避免重蹈“文化大革命”的覆辙，历任党和国家领导人都十分重视党政权力监督体系的建设。经过近三十年的努力，执政党对国家政权的监督、党内监督、人大监督、纪检监察监督、审计监督、司法监督等党政权力监督主体的职责和权限都得到了不同程度的增强。他们的监督拥有奖励和制裁的权力，因而具有刚性的约束力。而属于社会权力监督体系的民主党派和政协监督、媒体监督和公民监督的地位和作用虽有所提高，但其制约和监督权力的作用却很有限。民主党派和各级政协的监督是一种非权力性的监督，它们所提出的批评、意见和建议对各级党政官员没有刚性的约束力。媒体监督由于无法转换为民意支持，其监督效果只能取决于被监督对象的上级的态度，如果上级官员包庇、纵容下级官员滥用权力行为，媒体监督效果就会大打折扣。一项问卷调查当问到“你认为我国新闻媒体对权力的监督作用如何”时，72.7％的人认为“有点效果，但不大”，17.3％的人认为“基本无效”，两项合计高达90％[1]68。公民监督在选举民主尚不发达的情况下，主要依靠信访、举报等途径，其最终效果取决于各级党政领导和专门监督机关查处权力滥用和腐败行为的意愿和努力。其结果是，党政权力的自我监督强，对党政权力的外部监督弱。

2.执政党对国家政权的监督强，党内监督弱，外部监督更弱

执政党对国家政权机关及党员领导干部的监督是强有力的。各级党委通过在人大、政府、法院、检察院等国家政权机关及其职能部门内部的领导层中设立党组、建立机关内部党组织和派驻纪检组等三条途径，加强对同级国家政权机关的监督和控制。这种监督和控制以人事任免权、升降奖惩权、纪律处分权为后盾，因而是强有力的。而在党内监督体系中，党员对党代会和党代表、党代会对党委会全体会议、党委会对常委会和书记的监督力度不大。这是由于中央和地方党代会每五年才召开一次，党委全会每年召开一到两次，常委会和书记成为日常决策机构和主要的决策者，党员和党代会代表行使监督权的机会和载体不足。相反，由于各级党委书记和常委对党员、党代会代表和党委委员具有日常的教育、管理和监督权，后者对前者监督的力度受到进一步的限制。民主党派和各级政协的监督主要是一种协商监督，这种监督以规劝为主，缺乏实际约束力。各级新闻媒体在同级党委宣传部门领导下，以正面的舆论宣传和引导为主，对同级党委的舆论监督无从进行。由于党的各级领导人的产生方式与党外群众无关，群众监督的效果更是有限。

3.权力监督强，分权制衡弱

行政权和司法权被统一置于享有立法权的国家权力机关的监督之下。立法权、行政权和司法权则被统一置于党的领导权之下。但是，国家立法机关对执政党的监督权尚未落到实处。检察院对法院、公安和司法行政机关的法律监督权包含有权力制约的思想，但公、检、法在党委政法委的统一领导下的相互制约方面有待加强。由于司法地方化，《行政诉讼法》赋予法院对行政机关的具体行政行为的司法审查权，难以行使。

4.专门机关监督强，人大监督弱

全国和地方各级人民代表大会及其常委会在法理上是国家权力机关及其常设机关，各级政府、法院、检察院由它产生并向它负责，人大的监督应该是最强有力的。但各级人大及其常委会由于缺乏履行监督权的专门机构，如监察和审计机构等，因而难以履行法律规定的监督职责。

5.对下级监督强，对同级主要领导监督弱

地方各级纪检、监察、审计、检察等专门监督机关均实行双重领导体制。由于同级党委、人大、政府掌握着他们的人事任免权和财政拨款权等重要权力，因此双重领导中往往以同级领导为主。这些党纪政纪、财经和法律监督的专门机关往往无法监督同级党政主要领导及其决策失误，而只能监督其下属机构和人员。拥有权力最大而最需要监督的各级党政主要领导及其决策失误成为本级专门监督机关权力监督的盲区。

6.自我约束强，外部约束弱

在现行的权力监督体系中，地方各级党政主要领导的外部约束很弱，他们自身的道德修养和自律能力发挥着关键作用。在自上而下的任命体制中，上级领导对下级领导的监督是最有力的，但由于上级领导监督对象过多，无法有效获取监督对象的信息，因而往往出现“管得着的看不见”的现象。依靠短时间内的个别谈话来弥补监督信息不足的巡视制度，效果非常有限。地方党政主要领导与副职领导之间，书记与常委、委员之间在日常工作中处于领导和被领导的关系之中，因此希望通过党内民主生活会的批评和自我批评来进行同级监督往往难以实现。在上级控制下级的升降奖惩权的情况下，下级更无法对上级进行有效的监督。这样对各级党政主要领导的外部约束方面出现了“上级监督太远，同级监督太软，群众监督太难”的现象。

7.党纪政纪监督强，法律监督制约弱

以法律约束权力比以纪律约束权力更为有效，但目前我国党纪政纪对官员的约束力更强。当前一些急需的权力监督法，如《行政程序法》、《公共信息公开法》、《反贪污贿赂法》、《防止公职人员利益冲突法》、《新闻法》等都尚未出台。先行出台的一些党内法规、行政法规成为党纪政纪监督的主要依据。党纪政纪监督机关因此在权力监督中处于更加积极主动的强势地位。在权力滥用、特别是腐败案件查办过程中，由于受到盘根错节的利益关系和强大的说情风的干扰，执纪执法机关和司法机关及其主管领导有时以纪律处分代替法律处分，以行政处罚代替法律制裁，这些都会削弱法律的约束力。

8.制度预防强，技术预防弱

改革开放以来，党和政府对于体制机制缺陷是导致权力滥用和腐败的根源的认识日益深刻，在健全完善体制机制以预防权力滥用和腐败方面做了大量的工作，取得了明显的成绩。但对于技术手段在预防腐败和监督权力中的作用的认识还不够深入，未能更加普遍地将信息网络技术等高科技手段运用于公共权力的运行过程中和权力监督的工作中。例如，行政监察部门的电子监察系统至今尚未在全国范围内推广开来，从而影响了其作用的发挥。一些政府网站质量不高，公布的信息不全面、信息更新不及时，同时缺少网上办公、网上审批等行政服务功能，这些都不利于政府网站在促进政务公开方面作用的发挥。

二、我国权力监督存在问题的主要原因

我国现行权力监督体系和手段之所以存在上述缺陷和问题，主要有以下三个方面的原因：

（一）民主和法治建设是一个长期过程，我国目前民主和法治的实现程度仍不高

权力监督体系是整个政治体系的一个有机组成部分。权力监督体系的现代化程度是与该国家整个政治体系的现代化程度联系在一起的。现代政治体系是民主和法治高度发达的政治体系。以分权制衡约束权力，以公民权利、特别是选举权力约束权力，以法律约束权力，以代议机构监督权力，以媒体监督约束权力，以公民社会制约国家权力，以政治透明约束权力，这些都是现代民主政治和法治国家才完全具备的有效的权力制约手段。它的有效性在于，不存在任何不受监督和制约的权力，不存在任何不受监督和制约的官员。而在传统的专制主义和人治国家中，法律和专门的监督机关都是皇权用来约束下级官员的手段或工具，“君权神授”的思想和自上而下的授任制排斥了来自民众的监督，对至高无上的皇权和皇帝本人缺乏有效的监督和制约。专制主义政治体制无法克服这种权力监督体制的内在缺陷，这是导致历朝历代无法走出兴亡周期律的重要因素。1949年新中国成立后，以毛泽东同志为核心的中共第一代领导人开始探索权力监督的民主新路，但1957年后，由于国内外政治情势的变化，民主新路的探索陷入停顿并在十年“文化大革命”中完全中断。1978年以后，中国共产党把加强社会主义民主和法制建设作为自己的奋斗目标，并为此进行了不懈的努力。但在中国这样一个有着两千余年封建专制主义历史的国家，背负着学自前苏联的权力高度集中的政治体制的包袱，民主和法治建设必然是一个长期的过程。虽然改革开放后在民主和法治建设方面进行了长达三十年的努力，但我国的民主和法治的实现程度仍然不高。自由的、竞争性的普选制是民主政治的基石。但迄今为止，除了人大代表的直选上升到县（市、区）一级外，各级党政领导的直选仍然停留在村一级。差额选举目前仍然局限于党政副职领导，而且带有陪选的性质，缺乏必要的竞争性和自由选择的余地。自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道。各级人大的监督权由于代表人数过多、非专职化、会期过短等众多因素而难以行使。司法地方化、行政化妨碍着公正司法。法律法规的司法审查或违宪审查制度尚不存在。对执政党的外部监督也不够。

（二）我国的政治体制改革是一种渐进改革，政治体制改革某些方面的滞后影响着权力监督体系功效的发挥

权力监督体制乃是政治体制的一个重要组成部分，政治体制改革的优先顺序选择和进程直接影响着权力监督体制的完善程度。我国政治体制改革如同经济体制改革一样，也是一种渐进改革或者增量改革。① 我国政治体制改革的优先顺序依次是行政改革、公共服务改革和政治改革。改革开放以来，我国先后进行了五次行政改革，其主要内容是精简机构和人员，转变政府职能，同时中央政府也进行了一轮行政审批制度改革。20世纪90年代中期、特别是进入21世纪以后，我国积极推进财政体制和公共服务体制改革，努力建立现代公共财政体制，减少教育、医疗、社会保险等基本公共服务供给中的城乡差别和地区差别。在较为纯粹意义的政治改革中，党和政府积极推进政务公开和党政领导干部选拔任用制度改革，积极推进农村和城市基层群众性自治组织的民主选举，初步满足了公民对知情权和参与权的要求。而党政领导体制改革、人大改革、选举制度改革、司法体制改革、党内监督和行政监督体制改革、新闻管理体制改革、民间组织管理体制改革等项高度敏感、复杂、艰难的政治改革则被放在比较靠后的位置，进展相对来说比较缓慢。这种先易后难、逐步深入的改革策略，有利于保持改革者对改革进程的掌控和纠错，有利于实现新旧政治体制的平稳过渡，因此具有自身的优点。

同时我们也应当看到，政治体制改革中一些比较核心的、难度较高的内容长期滞后，使得现行权力监督体系在监督和制约权力方面出现了一些难以克服的体制机制性障碍，降低了现行权力监督体系的效能。

1.权力过分集中的党政领导体制尚未得到根本改变，对各级党政主要领导难以进行有效监督

1980年邓小平吹响了党和国家领导制度改革的号角，1987年党的十三大提出了党政分开的具体方案。但党政分开在实践中遇到了巨大的阻力和不小的问题，相关改革随后被搁置。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财权，副职领导难以对他们进行监督。人大、政协既要接受同级党委领导，又在编制和经费等问题上受制于同级政府，难以进行有效监督。这样，对一把手的监督成为一个老大难的问题。对“一把手”监督的一项问卷调查表明，有39％的人认为“很难，根本无法监督”，52.1％的人认为“能监督，但比较难”，两项合计高达91.1％[1]68。另一项问卷调查表明，有94％的人认为对“一把手”难以监督[2]。

2.将专门的监督机关置于监督对象的直接领导之下的管理体制限制了他们监督的效能