臧雷振 郭唐心心：新一轮地方政府机构改革的理论审视

摘要：全球金融危机背景下的新一轮地方政府“大部制”改革，面临新问题与新挑战。特别在处于变革中的地方政府基本理论、“大部制”的内涵与外延、地方政府“大部制”设置的特殊性与适应性、改革张力、改革的工具媒介与技术支撑以及分权让利下地方政府责任负荷与权力实化虚化的更迭等六个方面有进一步解释的需要，通过进一步的学术追思从而为地方政府改革的成功实施提供理论支撑和进行学术奠基。

Theoretical survey on the New Round Local Government Reform

臧雷振1 郭唐心心2

（1.江苏行政学院法政教研部；2.东南大学人文学院，江苏 南京 210004）

关键词：地方政府；大部制；改革

中图分类号：D63 文献标识码:A 文章编号：1674-3199(2009)02-0024-07

中共十七大提出的“大部制”改革构想在中央部门改革顺利进行之后，全国范围新一轮地方政府机构改革方案目前普遍进入审批阶段。地方政府“大部制”改革将成为此轮改革中后程的主要内容，这不仅有利于纵向国家机构衔接，保证政令畅通，也有利于促进地方经济发展与和谐社会建设。但回顾改革开放以来30年里，地方政府数次改革基本遵循着对中央机构设置创新点的路径拷贝（虽然各地方机构改革方案中都强调要避免这点，却依然难免），而地方政府的“精简-膨胀怪圈”、效能低下诟病、地方治理困境（如群体性事件困扰）等现状证明了这种复制来的机构体系在地方运用显然是低效的、不相适应的。其深层次原因是一方面因为各级地方政府所承担职能不同，一味遵循从上至下的“复制式”对口设置“桶式结构”，则容易导致现行地方政府的种种结构性弊端；另一方面是中央与地方关系缺乏整体规划、刚性准则和科学论证，没有特定的科学合理的长远目标模式等。恰是由于这些因素使地方政府机构改革在曲折中艰难跋涉。

所以，此次地方政府“大部制”改革能否跳出历史的拘囿与窠臼，破解上述困境，明晰科学的理论铺垫是关键。我们通过历史追溯、文献分析、基层实践调查、区域比较等系统研究发现：至少要在以下六个方面对地方机构改革的基础理论做出深度解释：（1）处于变革中的地方政府基本理论，（2）“大部制”的内涵与外延，（3）地方政府“大部制”设置的特殊性与适应性，（4）地方政府“大部制”改革张力，（5）地方政府“大部制”改革的工具媒介、技术支撑，（6）分权让利下地方政府责任负荷与权力实化、虚化的更迭。下面将就这些问题结合我们研究实践进行详细的阐述。

一、处于变革中的地方政府基本理论。信息时代由于资讯传递耗费资源与成本，地方政府能够比中央政府更准确有效地利用地方资讯来做决策，能更有效率地提供地方性公共产品。[1]如西方财政分权理论指出，不同的居民有权而且能够选择不同种类与数量的公共产品和服务，而地方政府在提供不同的公共产品和服务上有信息和效率方面的优势；不同地方政府的存在可以作为不同政策的实验室进行相互比较学习，提高政策的决策效率；不同地方政府的存在可以导致税收、财政支出、投资环境等领域的竞争，可以改进公共品的供给效率，因此，地方政府的存在是必要而合理的。从中国现实来看，虽然地方政府存在由来已久，却又难以掩盖目前其身份的尴尬。比如由于地方政府普遍存在着指标包干现象（通过层层分解任务指标，签立责任状等条条管理手段），在面对上级管理部门不变化的同时又面对其所承担指标实施时的手段空缺和实施对象的流动变化等困境，使得这类处于上级督办、政府干预、群众不满夹缝中的地方政府处境艰难，这一点在地方政府能力不足的地区表现尤为明显。此时地方政府的“唯上”和“唯指标”使其身份失去存在意义，而行为方向模糊甚至扭曲使其无法担当应有的责任！

此种地方政府身份尴尬和责任缺失一重要缘由就是对地方政府存在的基本理论界定不清。如地方政府作为“大部制”改革的重要对象，目前关于其概念却依然众说纷纭。国内学术界在国际视野的学术探寻中，可以看到《国际社会科学百科全书》[2]、英《布莱克维尔政治学百科全书》[3]、《美国百科全书》分别从各自国家经验和立场给出不同的内涵界定。以及贝利(Stephen J.Bailey)在科尔和波尼(Cole&Boyne，1995)等人研究的基础上，对地方政府下了一个较为流行的概括性定义：地方政府是经由地方选举产生，在中央政府、省或地区层级以下的民主法制机构，这些机构负责向其辖区内人们提供公共服务。但贝利同时也指出地方政府，就其本身而言，并不是一个十分清晰的概念。人们很难发现一组具体的特征指标来定义“纯粹”的地方政府，并使之与其它次中央一级的公共机构严格区分。[4]学者傅大友等认为“地方政府”概念应包括以下几层含义：“（1）与各级地方政府相对应的是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方，因此（2）地方政府包括了除中央政府以外的各级政府，（3）地方政府是地方的国家行政机关，它同中央政府的区别是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同”。[5]以上研究大体代表了中外学术界对地方政府学理层面的总体认识。由此可以看出在中国，“地方政府”的现实理解是一个不甚清晰的概念：依照宪法和习惯泛指地方国家行政机关，宪法确定地方行政区划为省、县、乡三级体制。实际设计中的我国地方政府涵盖范围也明显大于西方国家用语，它包括州或省一级的政府机构。为了让地方政府的进一步分析更具针对性，这里根据地方政府同辖区居民行政距离的远近、地方政府功能定位和地位隶属的体制差异将其分为：县乡级的基层地方政府和省一级的高阶地方政府两个层次。通过以上对地方政府概念的梳理和层级的区分，为其更加明确的定位进行学术奠基和理论支撑，毕竟这种基础探究不能以脱离中国实际的国外解释作为借鉴，亦不能因国外研究困境而放弃对其本土话语的追问。

二、地方政府“大部制”设置的内涵与外延。实施“大部制”改革无疑是一项极复杂的系统工程，虽然中央层次的“大部制”改革已基本落下帷幕，但目前在所有的研究中，对“大部制”这一全新概念的内涵与外延界定尚没有明确界说。亚里士多德在《工具论》中有语“初始的东西需要定义”，“如果起点的定义没被确立，就是困难的，甚至有可能整个都不能进行”。[6]由于缺乏对“大部制”系统研究和分析，一种常见的概念――“（‘大部制’就是）在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理”[7]――便充斥着所有的话语，几乎成为一种定论。这种从组织结构角度出发解释“大部制”，强调了我国行政管理体制改革的部分重要内容，蕴含人们对行政管理体制改革的期望与要求及衡量标准。但如果实行“大部制”是简单地部门合并或拆减，“大部制”改革就难以跳出历史的拘囿与窠臼成为我国政府改革的里程碑。而我国早在1988年就提出机构改革要注重职能转换而不仅仅是机构的裁减。所以这种权威流行的定义还有待进一步商榷，毕竟“依赖权威也有其局限性”。[8]

我国“大部制”改革对西方的借鉴不言而喻，所以还有必要考察下国外对类似“大部制”改革的定义。西方于20世纪80年代兴起的新公共管理理论及与之相对的登哈特夫妇的新公共服务理论的滥觞，再到当代罗斯布鲁姆多元公共行政观方兴未艾等学术反思；反映在实践领域就是这些理论将随之同舞的世界各国政府再造运动打上深深的烙印。西方各国政府长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向压缩层级和对政府部门整合。国外类似于“大部制”的改革在英国称为合作政府(Joined-Up Government)，澳大利亚，新西兰叫整体型政府(whole-of-Government)，加拿大命名为水平政府(Horizontal Government)，美国则冠以协同政府(Collaboration Government)。OECD将政策一致作为这场改革的主要目标。各国整体型治理在组织结构上包括三个方面的整合：首先是不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。[9]回顾西方各国政府再造过程我们不难发现整合与协力合作正在成为新的主导线。基于整体型治理在上述组织结构上的整合需求，政府的运作将以治理结果为核心，扩大授权以整合性的预算来达成任务。[10]西方发达国家行政体制改革明确在重新厘清政府与社会、市场关系的思想指导下，紧紧围绕政府职能的重新界定、政府职能实现方式的市场化、政府间关系的调整、政府内部结构的优化、行政管理方式的转变以及公务员制度改革等方面展开。OECD认为这类政府改革是指“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供”。[11]总而言之，其既包括决策的与执行的整合，也包括横向合作或纵向合作的整合。

西方这种改革内涵的确定是从行政管理对象和能力提升角度出发，反映出对行政权力规制和重新定位的诉求，体现对改革价值追求的把握。当然我们也不应忘记这些都是基于西方“绵密而精细的资讯体系、组织体系、和人事行政体系之上，此外还要依赖一个主动积极的公民社会，持续而有力的进行政治参与监督和行政参与监督”，[12]这在我国还具有相当的差距。如若照搬西方整体政府的内涵我们所面对的各项挑战是无比巨大。不过，当每一个国家都在面临国内外环境大幅变迁、全球化压力普遍影响、社会需求的复杂化和多元化、人口结构不断老化、政府财政的窘困和组织的弹性化及自主化、失业的情况严重等共同困境的趋势下，对其借鉴又有积极的意义。

通过分析国内外相关概念的内涵，按照科学定义的一般要求，从实践与理论的双重视角出发，现阶段，我国进行“大部制”改革较为完备的科学内涵可为：在横向与纵向整合政府机构的基础上，实现政府权力的规制与重构并以制度保障为支撑，保证政府职能的有效展开，回应多元化社会建构需求，缔造一个结构优化、职能定位合理、队伍素质优良的的良好政府。这一内涵的界定清楚表明：首先府际协作是方向。“21世纪末期的众多事件已经清楚的证明，政府无法再独立运作下去了，协调合作是这个游戏的名词”。[13]这概括了现代政府改革的外部特征和过程内容，通过对组织结构的的重构打破改革僵局。其次，从行政权力再分配和制度保障角度出发，通过制度规范达到改革的法理正当性与可持续性，涵盖机构改革制度形态变迁。再次，从政府设立目的确立组织机构建立，囊括机构改革的价值追求取向，“政府是一个问题，应和其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所需促进的目的，第二步是研究什么样的政府形式是最适于实现这些目的”，[14]目前及今后相当长的时间里应以按照服务型政府的基本要求科学设置公共服务机构。这一界定为我们地方政府万花筒般错综复杂局面的改革提供标杆式的宏观指导。

三、地方政府“大部制”设置的特殊性和适应性。长久以来对官僚机构研究却都建立在这样一个隐蔽而错误的假定：“所有公共官僚机构都是相同的”，[15]而事实上地方政府具有不同层次，不同类型，不同行为偏好等。除此以外，还应考虑其民族构成、城镇居民的密集度或其他特定要求(特殊型地方政府)等。各种特征的组合将产生纷繁复杂独具一格的地方政府，使地方政府各具特点。所以地方政府在“大部制”改革过程中，要根据各层级政府的职责重点，结合各级行政管理和地域特点、经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况，制定具体方案，不搞“一刀切”。不同层级地方政府不亦要求同时进行，其先后安排应由各地结合实际自行确定；在机构设置上，应由地方从实际出发制定方案，没有必要完全对口复制上级机构设置安排，如美国中央政府网站显示其总统内阁部门有15个，但由于美国地方政府与中央政府机构不强调对口设置，其州级、郡级政府部门的设置根据实际需求从35至8个不等。[16]

正如在2003年的《关于地方政府机构改革的意见》中就曾明确指出：“地方政府机构改革要根据中央精神，