徐勇：延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破

四川虽然地处盆地，却在中国改革历史上有“敢为人先”的气魄。早在1980年，离全国废除人民公社体制尚有三年多时间之前，老百姓就自发地摘下向阳人民公社的牌子，成为“摘公社牌子”的率先之举。1998年，四川省又出现了第一个直接选举乡长的，也是率先之作。近些年，以乡镇领导人选举为突破口的乡镇民主扩展到全国。

民主跟随利益走。中国的改革是从微观开始的。农村改革废除人民公社体制，实行分户经营，家庭成为利益主体。可以说，整个80年代，农村改革主要是废除人民公社体制，建立健全家庭经营制度。农民的利益取向主要在家庭领域。农民获得了生产经营自主权和人身自由支配权。这是整个农村基层民主的起点。但是，分户经营只是解决了生产经营单位的问题，还有些许多公共性问题是一家一户解决不了，也解决不好的。为此需要重新建立基层管理体制。因此，在人民公社体制废除的同时，农村恢复建立乡镇政府，在乡镇以下设立村民委员会。与公社管理体制最大不同的是，村民委员会属于农民群众自治组织。农民在村民委员会内，进行自我管理、自我教育和自我服务。特别是我国农村实行集体所有制，农村的承包关系、村集体的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系都发生于村民委员会与村民之间。对于农民来说，其利益主要限于村庄社区，由利益引起的矛盾也主要发生于村庄。农民最关心是有一个好当家人、好带头人、好保护人。如四川省还出现了因为对村干部不满意而“摘村委会牌子”的事件。这正是自1980年代末到1990年代后期，中国的村民自治蓬勃兴起并迅速发展的重要原因。

从1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》到1998年《村委会组织法》的修订和全面实施，农村基层民主主要是发展村级民主。1997年中共十七大报告也提到“乡级民主”，但相对于村级民主的迅速发展而言，乡级民主还没有引起人们的注意。正是在这一背景下，1998年四川省遂宁市率先将村级“海选”的方式引入乡镇选举，由乡民直接选举乡长，可谓“石破天惊”之作。但坦率地说，我当时对乡镇长直选是持审慎态度的。在那之后的数次研讨会上，我都是这一态度。原因有二：一是当时的村级民主才开始起步，还急待巩固；二是当时的利益还主要限于村庄，村民与乡镇的利益关联度不高。村民对于选举乡镇长更多的是一种政治好奇，而不是直接的利益诉求。当时的乡长直选，也主要是一种上级领导的政治策划。

在距第一个乡长直选已有10多年的今天，我以为发展乡镇民主的条件日益成成熟，要求日益迫切。其一，1998年以后，村级民主日益深化，并不断巩固。在这一过程中，村民的民主意识、民主能力都得到很大增强。这为乡镇民主的发展奠定了牢固的基础。农民可以将村级民主中学习和培养的知识和经验运用于乡级民主中去。这也符合中国民主渐进发展的规律和特点。早在1987年讨论通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时，全国人大常委会委员长彭真就说：农民群众“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。” 经过20多年村级民主的发展，可以说，农民群众基本能够运用民主的手段管理一个村的事情了。其二，也是更重要的在于，随着农村改革发展，农民的利益已由家庭、村庄延伸到乡镇。自1990年代后期，农村的突出矛盾是农民负担日益加重，其主要来源又是来自于乡镇下派的各种达标升级任务。乡镇与农民的利益关联性愈来愈强，农民负担引起的利益冲突也愈来愈多，官民之间的矛盾也越来越突出，政府乱作为、不作为的情况愈来愈引起乡民的不满。正是在这一背景下，四川省的乡镇民主率先启动。遂宁“直选乡长”的策划人张锦明就明确表示，促使她考虑乡长直选的直接动因是群众对政府干部工作不满意，甚至强烈反感。农村税费改革后，农民对乡镇民主的要求愈益迫切。首先是，废除农业税后，村庄矛盾相对缓和，土地纠纷已成为继农民负担之后的突出矛盾，而矛盾的主要关联者是农民与乡镇政府。其次，新世纪以来，随着中央支农惠农政策的不断出台，愈来愈的资源由政府分配给农村，而乡镇政府则成为资源的直接分配者，连村干部的补贴都由政府提供。村级治理与村级民主愈来愈仰赖于乡镇政府。再次，随着农村综合改革，乡镇政府转变职能，社会管理和公共服务的职能愈来愈强。同时，经济社会发展使农民对政府服务的要求也愈来愈高。如果政府不能有效提供农民所需要的服务，就无法建立新的权威。与此同时，农民如果没有更多的参与，政府也无法公平分配资源，自觉为民服务。近两年来，乡村两级干部私分、截留，甚至贪污政府下拨给农民的各种资金的情况愈来愈突出。这说明，当今，农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也需要由村庄扩展到乡镇。对此，胡锦涛总书记在2006年中共中央政治局集体学习“我国社会主义基层民主政治建设研究”专题时，特别指出：“要丰富社会主义基层民主政治的实现形式，适应我国经济社会发展和人民群众参与愿望增强的要求，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与，引导和组织人民群众在社会主义基层民主政治的实践中提高自我管理水平。”

二

与村级民主一样，乡镇民主也是以乡镇选举为突破口的。这应该说符合民主发展的一般特点。民主的基本含义是人民统治。现代民主是由人民参与的治理过程。人民能否参与或参与程度高低是衡量民主发展的重要尺度。现代社会日益复杂，人民不可能直接行使管理权，而主要由少数领导者行使治权。因此，选人，即选举领导人是人民民主权利的首要体现，也是让民主机器运转起来的启动器。我国确立了民主制度，但如何将民主制度从条文、从墙上走向田间、地头，成为广大人民群众直接享受和行使的权利，最重要的是人民能否参与选举他们的领导人。我国的村级民主便是从“海选”开始的。在这之前，村干部的作用主要是自上而下的指定、指选、派选。只有“海选”才将干部的提名权、选举权交给了广大村民，村民也因此由过去的政治旁观者、被动者变为积极的行动者、政治的主动者。以遂宁“直选乡长”为代表的乡镇民主，也是从“海选”开始的，让全体乡民直接提名和选举乡长。全体村民也因此参与到乡镇政治活动中。

但是，与村级民主不同的是，乡镇民主一开始就遇到了制度性冲突。因为我国法律明确规定乡镇长应该由乡镇人大选举产生。为此，乡镇长直选一度停止下来。但是，实践总是会以自己的脚步开辟其进程。乡镇领导人选举方式继续得到改进。主要有“两推一选”、“公推公选”等。这些形式有一个共同特点，就是普通党员群众得以参与乡镇领导人的提名和选举，从而扩大了领导人的民意基础。还有一个特点是村级民主所没有的。这就是村级民主的起点是在村委会主任实行“海选”以后，才在村党组织领导人的选举中吸纳村民参与。而乡镇领导人选举中，一开始就在乡镇党委书记选举中吸纳村民和党员参与。这与乡镇改革中一些乡镇普遍实行党委书记和乡镇长“一肩挑”密切相关。

正是因为，随着乡镇民主实践的发展，中共十七届三中全会明确提出了“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。”这是第一次在中央全会文件中提出“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来。这说明中央明确肯定要在乡镇治理机制中更有更多的农民参与，更多的民主因素。当然，乡镇治理机制是一个比乡镇领导人选举更为广泛的概念。首先，要更好地发挥乡镇人大的作用。因为，乡镇人大毕竟是法定的乡镇权力机构，只是这一机构在各级人大中的职能作用发挥得最弱而已。同时，这也为充分发挥乡镇人大的作用，进行制度创新提供了更多广阔空间。乡镇人大作为最基层的人大机构，其创新方向主要是更好地反映和代表村民意志。可考虑将乡镇人大与村民代表会议联接起来，形成乡镇民主与村级民主的相互衔接与良性互动。除了选人以外，乡镇民主还要重视议事的内容和形式。如乡镇经济社会发展规划、各级政府下拨的资金等乡镇治理事务，需要通过村民委员会联席会议等形式听取农民意见，乡镇财政预算要吸收村民代表参与，进行民主协商。特别是大力推动乡镇政务公开。早在十年前，中央推动乡级民主，主要是倡导乡镇政务公开。但是效果不甚理想。其中一个重要因素是公开的手段落后，信息渠道不畅通。随着“村村通”等工程的实施，农村信息化水平迅速提高，乡镇政务公开的技术条件大大改善。随着经济社会发展，村级民主中的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督可以向上扩展到乡镇一级，尽管形式有所不同，但基本要求应该是一致的。

与其他政府层级相比，乡镇毕竟不是一级完备的政府，县的地位和作用愈来愈大。农民群众的利益也将进一步扩大到县一级。如政府对农民的直接补贴，对村干部的报酬，都是由县财政直接打到个人帐户，根本不通过乡、村两级。农民的政治参与要求也将随着利益的延伸而扩展到县级。积极推进乡镇民主，对于进一步发展县级民主也具有至关重要的作用。