肖立辉：县委书记眼中的中央与地方关系

内容提要：本文在深度访谈与问卷调查的基础上，就县委书记强烈反映的中央与地方关系问题进行了实证分析，认为权力部门的条条化，使块块管理的调控能力大为削弱；在权力上收的同时，责任却层层下放，使权力与责任不对称的问题更加突出；在过多的职权部门垂直管理的情况下，发挥地方政府尤其是基层政府的积极性，难度较大。建议尽快改革现行的条块分割体制，减少行政层级，增强县乡基层政权的财政能力，形成权力与责任相匹配的运行机制。

关键词：中央与地方县委书记行政管理体制

作者简介：肖立辉，中共中央党校政法部副教授，中央编译局博士后，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员。

中国是一个超大型发展中国家，如何在保持中央适度集权的基础上，处理中央与地方的关系，既发挥中央政权的积极性，又发挥地方政权的积极性，是当前中国现代化进程中面临的主要问题之一。为了集中县委书记们的意见、呼声和建议，为中央有关部门提供决策参考，中央党校新农村建设培训班于2006年下半年组织了上百次的采访座谈，编发了80多篇简报，进行了一次规模较大的问卷调查。笔者自始至终参与这些工作，不仅与几十位县委书记进行深度访谈，还参与设计了问卷的部分内容。该问卷共60题305个问项，内容涉及城乡经济、政治、文化、社会等各个方面，在八期学员中发放1400多份，回收有效问卷近800份。问卷都是由县委书记学员在培训期间逐一阅读填写的，具有较高的可信度。本文就是根据笔者在中央党校新农村建设培训班的深度访谈与问卷调查的调查结果，就中央与地方关系问题进行分析。

总的来说，县委书记普遍感觉到在中央和地方的关系问题上，中央控制地方的力度越来越大。一些县委书记称，现在县级政府是"有限的权力、拮据的财力、无限的责任"，是"权力和功能不完整的政府"，是"缺胳膊少腿"的政权，是"小马拉大车".他们强烈要求调整中央与地方的关系，调整条条块块的关系，强力推进"强县扩权"的改革举措，赋予县级政府完整的功能。具体来说，主要表现如下：

一、权力、责任不对称

不少学员反映，改革开放初期取得那么大的成就，根本原因在于那时改革政策的核心是"放权"，给地方政府一定的财政和行政权力，而1990年代调整以来，我们国家的体制和政策改革趋势就是"收权".

（一）权力、管辖上收，权力部门越来越条条化

在访谈中，许多学员反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少。条条与块块之间的矛盾在县域内表现为"一县两制"，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。县委书记普遍呼吁，要扩大块块管理，中央和省级政府应该大胆地把权力下放给县里，他们呼吁"最彻底的服务是下放权力，权力产生生产力，权力下放发生的是化学反应而非物理反应"，"中央提出放活，放活就该放权。不放权怎样放活呀！"

对于条块关系问题，接受问卷调查的县委书记的意见比较一致，分岐不大，多数的意见是扩大块块的权力。有88.6%的人认同"应该条块结合，逐步扩大块块管理范围和协调作用"，87.7%的人认同"垂直管理部门应改为双重管理，加强块块对条条监督"，87.1%的人认同"以块管理为主、极少部门（司法等）可实行垂直管理"，74.9%的人认同"中央要放权给地方，把有权有钱的部门都交地方管理"，并且74.3%的人认同"强化部门管理，是对地方不信任，不利于调动地方积极性".

在加大条条力度，强化部门管理，以此树立中央权威、落实中央意图问题上，受访的县委书记略有分岐。问卷调查的结果显示，对于"强化部门管理，有助于树立中央权威，维护国家统一"的说法，不大同意的占44.5%，完全不同意的占21.3%，也就是说，多数受访者并不赞成强化部门管理能够树立中央权威的观点（当然有近25%的受访者基本同意或完全同意上述观点）。也正是因为这点，55.4%的受访者（39.5%不大同意、16.4%完全不同意）不主张"中央要加大条条管理力度，保证中央意图的贯彻落实"，当然有36.1%的受访者（其中20.3%基本同意、15.6%完全同意）主张中央应加大条条力度，以此落实中央意图。

哪些单位应实行垂直管理？在我们设计的问卷中列出10个部门。按照统计数多少排列：主张列入实行垂直管理的部门依次是金融（69.6%）、税务（50.4%）、质量监督（40.9%）、国土资源（32.2%）、司法（28.6%）、计划生育（18.3%）、工商（18.2%）、文化教育（16.2%）、公安（14.8%）、体育卫生（11.4%）。很显然，县委书记中赞成金融、税务实行垂直管理的人刚刚超过50%.赞成其他部门实行垂直管理的人都不到一半。甚至像司法、公安这样的部门，主张实行垂直管理的人分别只有28.6%和14.8%.

（二）条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大

不少县委书记表示，中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解，但不理解的是，权力与责任不对称，中央将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。有学员反映说，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段（比如财政手段、税收手段、人事手段）却越来越少，这样造成权力和责任的"两极分化".有权有利的不断上收，责任层层下压，无权有责的频频下放。这样就造成"块块上任务无限大、责任无限大，权力无限小".在"压力型体制"下，层层的责任制以任务的下派和完成表现出来。正如有的县委书记讲，有些事情"想得通照办，想不通也得照办".学员强烈呼吁要解决权力与任务、有限权力与无限责任不对称的问题。在我们的问卷调查中，92.7%的人认同"有钱有权的部门都上收了，花钱的难办的事都下放了".91.7%的人认同"县乡政府承担了无限责任，但只拥有有限权力".78.5%的人认同"县乡政府是一个功能不完全的残缺政府".

（三）下放的不仅是事权和责任，一些难办的事儿也甩给了地方

有的县委书记讲，"条条的权力都收上去了，不利的便一脚踢下来。"比如企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府，在经济活动中县政府实际上还是微观参与者，包办了企业的许多事情，本来该市场做的事儿，最后还是由政府来做，许多企业有了难事就到了政府那儿，要求政府出面解决。

许多学员在解释中央"上收权力"的动机时表示，权力上收就是中央不相信县级政权的结果。有学员反映，"中央不相信县里的干部，认为都是贪官污吏".在部分学者看来，"中央可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权'挡风遮雨'的".

除此之外，县委书记还反映，不少基层群众误解基层干部。不少县委书记讲，现在群众有这样一个印象："中央很好、地方好狠"，"天上的都是神，人间的都是人，地下的都是鬼"――中央最爱群众，基层干部都是干坏事的，念"歪"经的。在中央部分同志和基层部分同志的误解下，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面？！你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演"黑脸"角色。我们认为，造成中央与地方缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权。

二、财权、事权不对称

绝大多数县委书记认为，中央在财税分成问题上拿得太多，留给地方的太少，中央给地方的转移支付也不多，造成地方财政困难。

（一）地方财力相当吃紧，直接影响地方投身新农村建设的积极性

造成地方财力吃紧的一个重要原因，是1990年代开始实行的"分灶吃饭"，以及1994年开始实行的"分税制"改革。虽然自上而下地划分了各级"财权"，但是，在这个过程中各级政府的"事权"却没有进行制度化明晰，以致这项改革的客观结果是：一方面自下而上地逐级集中财税资源，另一方面上级政府尽量地将事权下移（或者通过目标考核机制下压），层层向下"甩包袱"，最终承接"包袱"的是农村基层政府①。「参见李芝兰，2005："'倒逼'还是'反倒逼'――农村税费改革前后中央与地方之间的互动"，《社会学研究》，2005，4.」有学员讲，区县每增加一个亿的增值税，只能留下1500万；每增加一个亿的所得税，只能留下2500万。有人形象地指出，"中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘".除此之外，中央制定、实施一些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成"上面请客，下面买单"的情况时有发生。一些县委书记反映说，中央做好人多，只给政策，不给钱，自己请客不买单。比如，再就业政策，中央只给政策，不给钱。地方奈于财力吃紧而无法落实。还比如给公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。财力吃紧的县乡两级基层政府由于推动了很多政策调控、实现职能的手段，很难发展经济，推进社会主义新农村建设。

（二）在财权不断上收的情形下，事权却不断下放，造成基层财权和事权严格不对称

中央将数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的消费税、增值税（中央分享75%，地方分享25%）划为中央固定收入；而地方的固定收入则包括农牧业税、耕地占用税、农业特产税和罚没收入等，这些收入不但逐年递减，而且难以征收。各省、市、县、乡基本上都是沿着这个模式分配各级的税收，这样一来，基层政府的财政收入势必大减。从2003年起，几个主体税种实行省、市（地）、县共享，并且提高了对县一级的上划比例，更加剧了这种不对称性。一些学员反映，钱在中央，事在地方，1993年以来一直未变。地方发展自生自灭，给地方留的发展后劲少。我们设计了问卷，"您认为，从国民经济全局看，中央和地方税收分割比例应该调整吗？"，回答分为三种：A.应该尽快调整，B.没有必要调整，C.等待机会再调整。统计结果如表3所示：

调查结果显示，高达82.1%的受访者认为应该尽快调整中央与地方的税收分割比例。其中增值税部分，55.2%的受访者认为50：50较为合适，有30%的受访者认同60：40的分配比例。

而所得税部分，54.6%的受访者认为40：60较为合适，26.2%的受访者认同50：50.总之，多数县委书记主张应尽快调整中央与地方在增值税和所得税的分割比例，提高地方政府在上述两个税种的分配比例，以增强地方政府的财力。

（三）地方政府尤其是县乡政府承担的财政开支压力过大

有的县委书记算了一笔帐，称现在我国税收过程中的"跑冒滴漏"现象严重，每年漏税约4000-6000亿元。如果大力加强税收征管工作，尽最大可能堵塞税收漏洞，就能平均为每个县增加2-3亿元。义务教育和社会保障明确中央和省为主，县乡适当配套，但实际操作中，地方承担的压力很大。很多县委书记建议，中央财政要把农村义务教育、医疗和县乡公务员队伍薪金承担下来，这样县级政权的财政压力将获得根本性缓解。在我们的问卷调查中，91.9%的受访者认同"目前地方政府，特别是县乡政府承担的事权与财权不对等"的说法。

三、减少行政层级，废除市管县体制，实行省管县、市管区的体制

不少学员认为，目前我国中央省市县乡五个管理层级，是历史上管理层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多、成本高、机构庞大、人员冗多、效率低下，这种情况与加快发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求已经很不适应，在某种程度上成了深化改革的体制性深层障碍。现行的"市管县"体制，在一定程度上削弱了县域经济发展的内在活力和能力。这是因为，"市管县"体制下的市级政府虽然同时承担着发展城市和发展农村的双重任务，