张英洪：“土皇帝”与地方专制主义

摘要:对于中国老百姓来说，最痛恨的不是皇帝，而是土皇帝。学者大多研究中央层面的专制主义，而对地方层面的专制主义鲜有论及。地方专制主义主要表现在：对国家法律的蔑视，以地方的“土政策”消解国家法律的统一性和权威性，以发展的名义集体滥用权力，“一把手”高度集权，利用公共资源营造严密的庇护网络。

对传统中国乡村社会政治的认识，学界有四种影响较大的解释范式（paradigm），一是乡绅自治说。皇权止于县，县以下实行自治。温铁军概括为“国权（或皇权）不下县”，秦晖将之拓展为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[1]这种乡绅自治并非排除皇权的影响，而是皇权下的自治。传统中国的正式国家机构虽然只设在县一级，但并非皇权只达到县一级为止，事实上，皇权仍然以里社、乡里和保甲等制度安排进入乡村社会并影响千家万户。只是以皇权为中心的权力辐射强度呈不断递减律，愈是离皇权越远的乡村地区，皇权的控制力度就愈弱。马克斯・韦伯（Max Weber，1864―1920）注意到中国的皇权“事实上只限于市区和市辖区的行政，……一出城墙，皇家行政的威力就一落千丈，无所作为了。因为除了本身就足够厉害的宗族势力外，它还得面对乡村本身有组织的自治。”[2]

二是双重秩序结构说。舒绣文（Vivienne Shue）认为，传统中国社会存在两种秩序和结构，一种是官治秩序，以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构（trapezoid structure），一种是自治秩序，以家族为中心，形成聚族而居的村落自治体，各自治体相互隔离，形成蜂窝结构（honeycomb structure）。乡绅阶层将这两种秩序和结构连接起来。[3]传统中国乡村的官治与自治，构成皇权与绅权二元权威结构。

三是大共同体本位说。秦晖认为，传统中国乡村社会既不是被租佃制严重分裂的两极社会，也不是和谐而自治的内聚性小共同体，而是大共同体本位的“伪个人主义”社会。中国历来有“官逼民反”之说而从无“主逼佃反”之说。秦晖进而认为，与西方小共同体本位的社会在现代化起步阶段经过公民与王权的联盟不同，中国的现代化可能有以“公民与小共同体的联盟为中介”。[4]

四是国家政权内卷说。杜赞奇（Prasenjit Duara）认为古代中国崇尚无为而治，并不讲求“效益”，故在一定程度上不存在政权内卷化问题。只有到了20世纪前半期，中国国家权力开始向乡村的扩张和延伸中才造成了国家政权内卷化（state involution），国家政权依赖旧有的赢利型经纪体制来扩大其在乡村社会的控制，致使国家经纪体制深入到社会的最底层――村庄。[5]

上述解释模型对中国乡村政治都具有一定的解释力。在笔者看来，不能因为某种解释模型不能解释所有社会现象就否认其价值。同时，与其认为上述解释模型是彼此对立和相互替代的，毋宁说它们是相互补充和不断延展的。追求一种贯通古今、放之四海而皆准的万能的理论解释模型，或许是学界的一个思维陷阱。

一

在中国乡村社会政治中，还存在着一种“土皇帝”和地方专制主义现象。这种现象几乎贯穿古今。

中国的皇帝制度历史悠久，从公元前221年秦始皇统一中国首创皇帝制度，到1911年清朝宣统皇帝逊位，经历了2132年。作为欲望无穷的人类，却生活在资源有限的地球上。面对资源有限而欲望无穷的矛盾，争做皇帝以放纵欲望几乎是所有中国人的普遍梦想。因为在中国人的心目中，皇帝代表了最高权威，是人世间欲望的最大满足者，是为所欲为的惟一代表。但俗话说：“天无二日，人无二主。”做皇帝的“指标有限”，一国之内位居九五之尊的皇帝，同时态的只能有一位，而继承皇位的资格只能是皇子皇孙。除了这种正常的皇帝产生程序外，非正常的皇帝产生程序要不是阴谋篡位，就是暴力夺位。无论哪种方式，对绝大多数人来说梦想黄袍加身是绝无希望的。但做皇帝之梦的欲望又不能根除，于是出现了一个有效的替代方案：做“土皇帝”。

“土皇帝”就是那些在各行各业各部门各地区各组织各单位掌握垄断资源、为实现个人欲望最大化而比照皇帝的享乐待遇、在自己控制的权力范围内生杀予夺、无法无天、无恶不作的人。自古及今，“土皇帝”在中国绵延不断。在推翻帝制后孙中山就感叹中国打倒了一个大皇帝，却冒出了无数的“小皇帝”、“土皇帝”，于是孙中山与国人相约：“敢有帝制自为者，天下共击之。”[6]袁世凯不知时势冒然称帝，最后落了个“身败名裂、遗臭万年”的结局。从此以后，鉴于公开称帝的社会成本太高、政治风险太大，中国想做皇帝的人就不再图那个“皇帝”的名号，而采取“去其名而取其实”的策略。

在封建社会，中国中国老百姓最痛恨的不是皇帝，而是“土皇帝”。“因为我国的皇帝向来不直接管黎民百姓，直接管黎民百姓的，是县太爷和知府、道尹之类的亲民之官和巡抚、总督之类的地方官。”[7]这些大大小小、遍布全国、多如牛毛的地方官，就是一个地方之主，就可能演变成“土皇帝”。几千年的中国皇帝文化，事实上在全社会形成了皇权下的多重主奴结构。整个社会成员划分了主子与奴才两种人，每个人又都身兼主子和奴才两种身份。两种身份的转换依据其所面对的对象的地位。主子在更高的主子面前是奴才，奴才在更低的奴才面前是主子。在皇帝面前，大臣们就是奴才，而大臣们回到自己的管辖区内就成为主子。

以全心全意为人民服务为宗旨的中国共产党决不会容许各种“土皇帝”的存在。但是，由于受两千多年封建残余的影响，由于社会转型尚未完成，政治经济体制不完善，“土皇帝”的思想观念仍有一定的市场和影响，“土皇帝”的滋生土壤仍有一定的体制环境，因此，类似原天津大邱庄党支部书记禹作敏这样的“土皇帝”为可避免或多或少地散布在各个地区、各个层次和各个领域。

二

与“土皇帝”相联系的是地方专制主义。在《布莱克维尔政治学百科全书》中，专制主义是指“统治者与被统治者的关系是主奴关系的统治形式”。[8]不受制约的专制主义只是东方社会的现象，东方社会没有“封建主义”，只有东方“专制主义”。[9]西方所谓的绝对主义国家却“从未行使过绝对权力”，真正行使绝对权力的是东方的专制主义。英国的佩里・安德森指出：“从不受约束的专制主义的意义上看，没有一个西方君主享有统治其臣民的绝对权力。……没有一个绝对主义国家能像同时代的亚洲暴君那样，可以随意剥夺贵族或资产阶级的自由或地产。”[10]法国的孟德斯鸠对中国历史上的专制主义有深刻的评论，他说：“中国是一个专制的国家，它的原则是恐怖。”在专制的国家里，“人就是一个生物服从另一个发出意志的生物罢了。在那里，人们不得不把坏的遭遇归咎于命运之无常，也不得表示对将来厄运的畏惧。在那里，人的命运与牲畜一样，就是本能、服从与惩罚。”[11]马克思指出：“专制制度的惟一原则就是轻视人，使人不成其为人。”

中国自秦始皇建立中央集权的专制主义政治统治形式以来，专制主义不仅持续发展了几千年，而且深入到社会的各个肌体之中。学者大多研究中央层面的专制主义，而对地方层面的专制主义鲜有论及。对于身处社会底层、远离中央权威的农民来说，最要命的是地方专制主义及其孳生出来的无法无天的土皇帝的欺压和掠夺。中国民间有一句著名的俗语叫“天高皇帝远”。这句话有两层含义，一是老百姓与皇帝相距遥远，可以躲避皇权的直接干预和侵害，老百姓“纳完粮，自在王。”另一层含义是，皇权不能有效制约地方权贵对百姓权益的侵害，百姓叹息皇权遥远而远水不能救近火。中国农民对皇帝或中央国家素来保持好感和尊敬，深受地方盘剥的农民一向寄希望皇帝或中央国家为他们主持正义。

三

当代中国的地方专制主义，首要表现在其对国家法律的蔑视，以地方的“土政策”消解国家法律的统一性和权威性。中国地方普遍存在的“上的政策，下有对策”现象，是地方政权消解中央国家法令统一性的突出表现。国家法律在地方得不到有效的遵循，造成国家法律的失灵和制度失败，这是“软政权”和“苏丹化政权”的共同特征，也是地方专制主义的基本特征。各地以自身的利益和愿望为基点，出台被农民称之为的“土政策”，以违背宪法精神为特征，成为地方专制主义的运行“规则”。“土政策”有成文的“土政策”，也有不成文的“土政策”。在这里，农民并不是受到国家法律的统治，而是受到地方“土政策”的控制。

以发展的名义集体滥用权力，是地方专制主义的又一表征。1992年以后，不少地方展开了一场追求经济发展的竞赛运动。追求当地经济发展的发展主义，为各地在“高尚目标”驱动下集体滥用职权提供了“政治正确性”。20世纪90年代以来，无论是农业结构调整、招商引资、征地拆迁、收缴税费、计划生育等方面，地方政权集体滥用职权而侵害农民个人权利的现象极为普遍。 “谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。”这个湖南嘉禾县暴力拆迁中的著名口号，折射了地方执政者以发展的名义集体滥用权力而蔑视公民个人权利的专横和傲慢。嘉禾事件只是被媒体曝光的地方专制主义的冰山一角，它决不仅仅只发生在嘉禾。

在地方专制主义中，“一把手”高度集权，成为其权力所能控制范围内的当然主人。充分认识中国“一把手”的权力，对于理解当代中国政治的运行逻辑极为重要。在个别官场生态恶化的地方，“个人服从组织，下级服从一级”的组织原则，客观上为上级集权和“一把手”个人集权提供了制度化的安排。“个人服从组织”的结果就是个人服从领导，最终服从于“一把手”的意志。干部人事上的任命制、组织原则上的民主集中制和工作任务上的压力型体制，使各个地区、各个部门、各个单位、各个组织的“一把手”负有对本地区、本部门、本单位、本组织的“第一责任”。而“第一责任”在逻辑上要求“一把手”拥有相应的“第一权力”。于是造成在一些地方，监督制约机制难以落实， “一把手”的“第一权力”成了“一把手说了算”的权力格局。“一把手说了算”常常又演变成“一把手一手遮天”。20世纪90年代以来，“老板”的称呼流行开来，各个层级和各个部门的“一把手”均被称之为“老板”。“老板”是私有企业的所有者。各地方各部门各单位领导干部身份的“老板化”，是公权力私有化的时代见证。

不断营造严密的庇护网络，是地方专制主义自我扩张和强化的必然产物。地方专制主义缺乏意识形态的信仰，它纯粹建基于个人利益、单位利益和各种形式的腐败关系之上。1990年代以来，地方专制主义日益形成官僚腐败利益集团。通过多层次的庇护关系网络的构建，地方官僚腐败利益集团为自身构建了一层层严密的“防火墙”。在个人层面上，通过任人惟亲、拉帮结派以及与社会黑恶势力相勾结，开发运用红黑两道资源，构建牢固的个人关系庇护网络。在横向层面上，通过权力控制、利益交换、拉拢打压等手段，构建本层级各部门心照不宣的共谋关系，从而将个人利益、小团体利益和单位利益构筑在损害和侵蚀国家整体利益和民众个人利益之上。在这个横向构建的地方官僚腐败庇护关系网络中，形成了一整套“潜规则”，潜规则的功能之一就是“劣币驱逐良币”。在地方官僚腐败利益网络中，良心未泯的正直之士将被排斥出局，如湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平经不过住良心的折磨，上书总理诉说“三农”问题真相后被迫辞职南下打工；维权正义之士将受到打压，如各地被关押、被毒打、被判刑的农民上访代表。只有顺从潜规则的人，才能在地方官僚腐败利益网络中站稳脚跟，以至步步高升。在个别地方的官僚腐败利益网络中，“年龄是个宝，文凭作参考，政绩算个鸟，关系最重要”这句话很有市场。在纵向层面，通过对“社会资本”的开发利用，构建层层互相庇护利用的关系网络。

在地方专制主义中，权力不是一般论者所称的没有任何制约，而是只受到上级领导的制约。就是说，自上而下的同体权力制约成为专制主义社会中权力惟一的制约模式。但是，这种自上而下的权力制约有其内在的缺陷和不足。首先，自上而下的任命制使上级官员直接任命下级官员，上下级官员之间存在着天然的同盟关系；其次，自上而下的权力制约存在着信息不对称和制约成本太高的技术难题；再次，下级官员通过公款请客送礼和贿赂等各种方式将上级官员及其相关人员拉入到地方庇护网络之中，从而钝化来自上级的制约力量。

1990年代以来，个别地方官僚腐败庇护网络得到了迅速发展。某些重大案件表明，