张文军：“共产党要接受监督”与党的执政方式的转变

摘要 “共产党要接受监督”是党的八大提出和邓小平特别强调的一个重要思想，是对权力监督理论的一项重大发展，同时也是对共产党执政方式转变提出的根本要求。当前最主要的，是要正确处理党的领导与党要接受监督的关系，“党”与“民”的关系，“不搞群众运动”与群众监督的关系，“党的喉舌”与舆论监督的关系等。

关键词 权力监督 执政方式 以民为本

在当代，关于权力需要监督的思想理论已经成为人们的共识，但是在实际运行中仍然是一个很大的难题。就共产党的执政历史和现实而言，也存在着理论上认识不够，实践上监督缺位的问题。这也是导致集权主义以及腐败现象不断滋生的一个主要原因。如果搞不好，不仅会损害国家和人民的利益，而且会危及党的生存。转变党的执政方式，很有必要进一步加深对这一问题的认识并在实践上探索一套切实可行的方法和途径。

一、“共产党要接受监督”的思想是对经典作家权力监督理论的丰富和发展

权力容易导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败，这是被经典作家一再阐述的理论并被反复证明了的带有规律性的事实。无论是古希腊的思想家亚里士多德还是英国的政治学家洛克，抑或是法国的启蒙思想家孟德斯鸠，都曾经主张对权力加以制约。自从无产阶级政党诞生以来，其创始人对自身的监督问题就提到了议事日程。马克思、恩格斯参与起草的《共产主义者同盟章程》中明确规定：中央委员会是党的最高权力执行机关，向代表大会负责并报告工作。这就意味着中央委员会必须接受党的代表大会的监督。德国社会民主党还曾经根据恩格斯的建议设置过中央监察委员会，专门监督中央委员会。由于当时没有一个无产阶级政党成为执政党，党的权力范围十分有限，因而对党的监督问题不是十分突出，也没有形成一套关于党的监督的理论。但是，从人类历史上建立的第一个短暂的无产阶级政权巴黎公社的实践来看，马克思主义创始人关于对党的机构及其领导者要进行监督的思想是十分明确的。巴黎公社用公社委员会代替了资产阶级的官僚机构，废除了旧政府官吏的一切特权和高薪制，公社委员一律由民主直接选举产生，接受人民的监督，并随时可以撤换。公社决策实行民主集中制。马克思在《法兰西内战》一文中曾经高度评价了上述创举，认为它能可靠地阻止人们去追求升官发财，“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”[1] (p96)他还在该文后面反复强调：一切社会公职，“都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下”；“因为这些公职应由公社的勤务员执行，因而总是处于切实的监督之下”。[1] (p121) 可见，在马克思看来，政权公务人员接受外部监督是天经地义的事情。恩格斯在巴黎公社起义20年之后为《法兰西内战》单行本写导言时，专门提到防止社会公仆变为社会主人的有效方法之一就是人民群众掌握国家工作人员的监督罢免权。[1] (p13) 尽管由于当时实践条件的限制他们没有就社会主义时期对执政者的监督提出一些具体的制度设计，但是，他们关于由人民来监督政府及其工作人员这一最本质的指导思想，对于我们今天用于监督党的机构及其领导者，仍然是适用的。

如果说马恩的权力监督思想当时主要还处于理论探索阶段和实践尝试的话，那么在前苏联建立了世界上第一个社会主义国家之后，列宁和斯大林面对的则是共产党执政条件下庞大的政权监督的实践考验。俄国十月革命前，列宁在《国家与革命》中就重申和提倡巴黎公社为防止干部变成官僚而实行的公仆原则，包括干部的选举撤换制度、低薪金制度和监督制约制度等。十月革命胜利后，他更是不断强调权力监督问题。他认为，人民群众是监督的主体，“除了吸收工人和农民外，还有什么办法可以克服官僚主义。”[2] (p49) 他提出，“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’。”[3](210) 这可以看作是“以权制权”理论最生动的诠释。他还认为，人民群众监督的最重要手段是掌握罢免权。他针对当时许多所谓民主国家只给人民以投票选举权而不给人民以民主罢免权的现状指出：人民掌握罢免权比起掌握选举权更能反映人民民主的本质特征。列宁强调，真正有效的监督必须是在监督主体与客体地位平等的情况下进行，否则，只能是一句空话。为此，他提出把原来隶属于苏维埃政府的工农检察院同党的中央监察委员会合并，使合并后的中央监察委员会及其委员与中央委员会及其委员地位相同，以便于监督国家最高行政机关、中央委员以至党的最高领导人。他还主张对党内的贪污受贿等腐败行为实行严刑峻法，对共产党应比对非共产党三倍严厉的惩处，认为那种对受贿者判以轻得令人发笑的刑罚对共产党和革命者来说是可耻的行为。遗憾的是，列宁由于去世过早，没有来得及真正解决这一问题。他的继任者斯大林则走向了与列宁意愿相反的道路，完全摆脱了党内和党外的监督，使党的机构和他本人形成了不受监督和制约的权力。这也是导致苏共垮台的深层次原因之一。

从中共执政后的历史来看，应当说，党的第一代领导核心毛泽东是十分重视权力监督的。建国前夕他曾提出过让人民监督我们的政府及其工作人员，从而走出历代人亡政息的历史怪圈的设想；他也曾经意识到斯大林犯的严重破坏法制的错误在英、法、美等西方国家不可能发生；他更是在实践上通过整风运动、“三反”“五反”运动以及对腐败分子的严厉惩处，试图彻底消除权力腐败现象。但是，由于他主要采取的是人治而不是法治，不是靠制度而是用阶级斗争、群众运动等形式，因而没能从根本上解决权力监督问题。他本人晚年也由于缺乏监督制约而犯了专制集权的错误，最终酿成了“文化大革命”的历史悲剧。值得注意的是，毛泽东当时只是提出要让人民来监督“政府”及其工作人员，而没有明确提出监督“党”的机构及其工作人员，这可能是导致后来监督制度缺失的一个重要原因。

党的第二代领导核心邓小平在这方面的突出贡献在于，十分明确地提出了“共产党要接受监督”的思想。1957年4月他在西安干部会上特别指出：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。”“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[4](p270) 他认为正是由于共产党是执政党，大量干部居于领导地位，所以要受监督；正是由于宪法上规定了共产党的领导，所以要领导得好，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。可以说，它第一次揭示了我们以往所犯错误的体制性根源，第一次深刻论述了党接受监督与党的领导方式、执政方式的内在联系。另外，邓小平还指出了对共产党及其党员进行监督的途径和主体，即党的监督、群众的监督以及民主党派和无党派民主人士的监督。[4](p270-271)改革开放以后，邓小平又深刻认识到制度建设的重要性，多次强调：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[5](p332) “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[5](p333)他在回答外宾提出的如何避免和防止再发生“文化大革命”这样的事情的问题时多次重申：“这要从制度方面解决问题”[5](p348)“我们正在考虑从制度上解决问题。”[5](p349)可见，进行权力监督方面的制度建设是邓小平晚年一直在考虑的重大课题。我们看到，在邓小平的引导下，经过党的第三代领导集体以及十六大新选出的中央领导集体的努力，在权力监督制度方面相继出台了一系列重要举措，如干部选拔任用制度，干部任职回避制度、定期考核制度、戒勉谈话制度、在职离职审计制度、双规制度、责任追究制度、家庭财产申报制度等等。特别是经过邓小平身体力行，废除了长期形成的最高领导职务终身制度；又出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》和纪律处分条例等。可以说，权力监督的基本框架体系已经初具雏形。但是我们也必须承认，有些制度还只是存在于理论层面，没有真正落实到位。尤其是对党的机构及其主要领导者的监督还缺乏一些具有外在性、规范性、刚性和可操作性的制度建构，因而效果不够理想。这也正是本文探讨的关键所在。

二、“共产党要接受监督”是新时期党转变执政方式的根本要求

中国共产党在执政之前，由于环境条件的限制，权与钱、权与利结合的机会、程度都比较小，因而权力腐败问题并不突出。随着党执政地位的确立和日益巩固，权与钱、权与利结合的机会、程度大大增加，于是权钱交易、以权谋私等腐败现象开始蔓延滋长。同时，国际国内的形势发生了并不断发生着深刻的变化，总的表现为经济全球化、文化多元化和政治格局复杂化。而我们党的领导方式和执政方式很大程度上还停留在战争年代党政军一体化或一元化的水平上，没有跳出“马上打天下”和“马上治天下”的窠臼，这就很难适应新形势的要求。长期以来，我们较多地强调了共产党与其他政党、集团相比执政的特殊性，即其天然的先进性，而往往忽视二者执政的共同性。这也是党的执政方式没能够及时转变的重要原因。一般来说，一个政党、集团，在未取得执政地位之前，往往比较注意自身的形象。有的提出一些容易赢得民心的口号、纲领，有的采取严格的纪律约束自己队伍中的人员，其目的都是为了在激烈的政治斗争中处于有利地位，进而取得执政权。而一旦登上历史舞台之后，则往往淡化了过去提出的宗旨和口号，客观上放纵自己队伍中的人员，造成权利滥用，腐败变质，最终导致政权得而复失。正如毛泽东在党的八届二中全会上所指出的：“现在，有这样一些人，好象得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。”[6](p325)历史上许许多多的政党和集团包括前苏联共产党都一再重复了这一兴亡周期率。这至少说明两点：即使是先进的政党也不必然具有先进的执政方式，搞不好同样是要垮台的；先进政党执政也必须有监督尤其是外在力量的监督。而正是在这方面，我们存在着很大缺陷。

首先，党内监督体制还不够科学和完善。党的各级机构虽然均设有纪律检查委员会，但却是在同级党委的领导下工作，这就很难对同级党委特别是“一把手”进行监督，事实上存在着监督空档，出现了所谓“一把手”现象。退一步说，即便纪委与同级党委地位是平列关系，那么谁来监督纪委？近几年来不断出现的一些纪委主要领导成为腐败分子的事例就很能说明问题。这里有一点需要特别注意，那就是监督主体的消极化和不作为现象。从理论上讲，当监督主体的风险或成本大于其收益的时候，或者说监督不仅不能给它带来好处而只能带来风险和危害的时候，它就会失去监督积极性甚至放弃监督。当“猫”不去捉“鼠”而能生存无忧，捉“鼠”反而要劳神费力甚至还有风险时，不去捉“鼠”就是它理所当然的选择。从现实来看，一个地方查处的违纪违法案件愈少，不仅不会影响该地方的“政绩”，反而有可能被当作政治清明、安定团结的标志，这就会进一步加剧监督主体的消极化和不作为。由于以上种种原因，使得党内监督处于弱化和虚化状态。这种状态反过来又强化了专制和集权，形成恶性循环。因此，党内首先要建立科学和完善的监督制约机制。

其次，从群众对党的监督来看，至今尚未出现群众监督党的机构及其领导者的制度安排。在基层，群众只能直接选举村（街道居委会）级行政领导，同级党的领导（支部书记）则由上级党委指派任命。乡镇以上的人大代表，也只是具有选举同级政府中行政、司法领导的权利，况且这种权利还常常由于必须体现“党委的意志”而大打折扣。美国著名政治学家亨廷顿指出：“现代国家与传统国家的最大区别是，人民在大规模的政治组合中参与政治并受其影响的程度。”[7](p36-37)从某种意义上说，人民群众参与政治特别是对权力监督的程度是社会政治文明发展程度的标志。就现在来看，中国民众真正参与政治并对执政党监督的程度还比较低。宪法规定，作为体现和反映人民意志的代议制机构全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，要在党的中央委员会和地方各级委员会领导下开展工作。