张鸣：失败的自治和必须正视的难题

上世纪二十年代初，自治运动中的湖南，在青年毛泽东笔下，叫做“湖南共和国”。一度相当热闹的联省自治运动，在湖南自治运动的时候，达到了高潮。湖南推出了自己的省宪法（低调一点的叫自治法），在全省范围认认真真地实行省议会选举，虽然，在当时的条件下，多数为农民的选民们未必真的明白选举的意义，多数人实际上也不能按照自己的意志投票，但选举的竞争，却是实实在在的，民治虽然未必实现，绅治却没有问题。执掌湖南的大权的军人，以省长赵恒惕为首的一干赳赳武夫，心甘情愿地让出权力，硬着头皮接受议会和媒体的监督，一时间，省规模的议会政治，在湖南搞得有模有样。

然而，好景不长，湖南的自治，还没有搞出名堂就在内外夹击下流产。只在历史留下了一个话柄：以联邦制为特征的制度实践，在中国是行不通的。

联邦制，或者说当年的联省自治，换到中国的语境，就是一个中央与地方关系的问题。这个问题，可以说直到今天，仍然没有得到很好的解决，总是一放就乱，一收就死，但是中国太大，地区差异之大，超过欧洲各国之间的分别，不想一个办法解决地区差距和政策一统之间的矛盾，在政务的操作上，总是麻烦，有时甚至会导致致命的危机，制度上，也容易导致官僚机构的膨胀。二十年代的联省自治主义者，其蓝图的背后，往往都有一个美国的影子。他们认为，美国成功地既兼顾了各地的差异，又保持了一个强大的中央政府，所谓强地方和强中央的强强联合。他们联省自治的理想，目的就是要使中国变成美国那样。在他们看来，一个实行共和制的中国，这是唯一自强之路。

从某种意义上讲，当时的联省自治，是清末以来地方自治的延续。太平天国的农民造反，给地方乡绅重新活跃起来提供了机会，而随后到来的督抚专权，在活跃的地方乡绅政治支撑下，演出了晚清地方主义的活剧。清末新政，又给登上政治舞台的乡绅们的活动，披上了现代性的外衣。北洋时期，人称“军绅政权”，其中绅的份额，本身就含有地方自治的内容。这种自治还只能说是“绅治”，其间虽有新的城市居民参与，但绅的色彩，还是主基调。二十年代的省自治，就是在这个基础上产生的。在当时醉心联邦制的学者看来，美国的联邦，是由地方自治自下而上结合而成，而当时的中国，也已经有了多年地方自治的基础。

可是，非常不凑巧，这种制度实践的当口，中国恰好不存在一个强的中央政府，现实是各地军阀割据，北京的中央政府，政令不出都门。也就是说，在当时的政治情景中，中国的各个地方，已经在事实上独立，中央政府，不过是个名义政府而已。虽然，有心问鼎中原的军阀，都幻想武力统一，只图自保者，则倾向维持现状，但国家事实上的分裂，由此带来的战乱和贫弱，却一直是触目惊心的现实。这样的现实，显然与清末以来醉心西式政体变革人们的初衷背道而驰。而对联省自治感兴趣的，既有饱受战乱之苦地方的乡绅和民众，也有那些力求自保的地方军阀，后者的作用更加明显，尽管他们的主观动机未必仅仅是给自己的割据披上一件合法性的外衣，但他们既行的割据现实，却大大削减了自身行为的可信度，让联省自治，从一开始就蒙上受人质疑的阴影。反过来，那些醉心联邦制的学者，也只能依托那些有志于此道的军阀，否则，所有的设想，都只能是纸上谈兵。这一切，似乎使得联省自治的实践，跟蓝图背后的美国，离得很远，甚至有点像是缘木求鱼。

所以，尽管联省自治的设想不无见地，而且热衷于此道的军阀，诸如陈炯明和赵恒惕诸公也不乏保境安民和制度变革的良好愿望，但是，他们的实践，却一直被人诟病。很不巧的是，由于这个实践，在历史顺序上紧接后来的国民革命，广东革命根据地的统一，首先是要扫平当年的叛军据点惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一块绊脚石，因此，在革命话语中，两位都不折不扣地成了反面教材，堕入万劫不复的历史深渊。

当然，即便联省自治主义者当初没有碰到如此的尴尬，他们的联省自治，也未必能够真正实现。外部的环境不允许，来自外部的压力相当大，就像陈炯明难以克服孙中山的反对，赵恒惕的挚友吴佩孚也是湖南自治的死敌。内部的离心，地域的歧见，同样难以敉平。陈炯明的势力来源是惠州，那是个跟珠三角地区文化差异相当大的地区，只要他当家，来自珠三角和琼州的势力就不帖服。同样，同一个湖南，湘北湘南和湘西，相互之间，地域文化差异之大，不啻两个省份。在湖南的自治过程中，赵恒惕费尽心机，也难以摆平各地军阀，尤其难以对付来自湘南的唐生智。自治必须裁兵，裁谁，不裁谁，麻烦无穷，没有了局，以至于不得不出兵湖北，为省内的军队寻找粮饷之地，结果很严重地伤害了自治。而自治的最后结束，也是和湘南的唐生智决裂的必然结果。湖南的自治，最后在南北两大势力夹击下，分裂成拥南和拥北两块，刀兵相见，一个以和平建省为目的的制度实践，却以最悲壮的内战悲剧落幕。即使仅仅从技术角度，联省自治也是不可能成功的，因为“省”这一级行政单位，实在不适合自治。民国时期的省，是从元代的行省演化而来的，虽然规模比元代的行省为小，但基本上袭承了行省的架构。自秦朝在全国推行郡县制之后，虽然历代的行政区划一直在三级和两级制之间徘徊，但早期“郡”影子却一直存在，一个郡，大体上就是一个经济文化单位，同郡之人，则意味着享有一个“郡望”，属于地缘关系很近的小同乡。元代的行省，其设置主要着眼于中央政府对地方的控制――行中书省，一个行省，性质上等于是一个中央政府的分部，其区域划分，不仅不考虑同单元之内的经济文化联系，反而要割裂之，同时，有意将一些根本不同的经济文化单元，人为地捏在一起。这种毛病，在民国时期的省份依然存在，比如长三角地区，分属浙江、江苏、安徽三省和一个特别市，而江苏南北，视同水火，安徽则被江、淮分成三个部分，差距巨大。类似的问题，几乎在每个省份都不同程度地存在。实行自治，即使没有外部阻力，仅仅内部的分歧，就难以对付。

从另一个角度说，省这一级行政单元，也实在过于庞大，某些经济发达、人口众多的省，自治起来，很难保证它不走向独立，仅仅从规模而论，就让人、尤其是那些对分裂比较敏感的人不放心。其实，民初废省设道的设想（改小行政区划），虽然是从强化中央集权的角度出发，但如果真能实现，改成道的地方单位，倒是可以作为地方自治的基础。

实际上，跟人们的一般看法有异，秦统一之后，中国存在过事实上的地方自治，强中央和强地方共存的局面，也不是没有过，比较典型的是西汉。西汉初期实行的是分封和郡县共存制度，但很快封国就变成了事实上的郡。地方的郡国，所拥有的权力之大，跟现今联邦制内的state几乎没有什么两样。郡国负责人，不仅有辖境的行政权，还可以自行聘任大部分官吏，拥有人事权，而且拥有郡国军队的统率和指挥权，以及境内的司法权，对于境内绝大多数案件（除了某些实在拿不准的疑难案件），包括死刑判决，都可以自行决定，先斩后奏。比起现在美国的州来，当时的郡国，只是最高负责人不是民选的，而由中央政府任命，而且每年需要“上计”，到中央汇报境内的各种情况，完成当年的钱粮上缴任务。陈登原先生发现，汉朝的郡太守，可以被称为“君”，而且下属上寿，居然可以呼万岁，从某种意义上讲，除了接受中央政府的任命，吃俸禄之外，当时的郡太守确实有几分小国之君的感觉。

这种准联邦的中央与地方关系，既使得地方有充分的活力，用今天的话来说，就是充分发挥了地方的积极性，同时也保证了中央对地方的控制，因此不用设置太多的中央机构，养活太多的官员。在封国还是实体的时候，有叛国无叛郡，国变成实际上的郡之后，郡国均无叛离的事实，实际上也无此可能。之所以如此，很关键的一点，在于郡是一个比较合适自治的单位，它相对于后来的省不仅小，而且同属一个经济文化单元，内部的沟通比较方便。因为单位比较小，因此即使大权在握，也不大可能拥兵自重，谁也不会傻到以一郡之力，对抗中央和其他几十个郡，而在那个时代，郡国之间在制度上不可能发生横向关系，有监察部门的监督，还有郡国长官之间的地缘和人脉之间的障碍，郡与郡之间沟通串联，图谋反叛的可能性在技术上就不可能。凡是操作起来成本过高的事情，一个具有起码理性的人都不会去做，因此，汉代的地方放权，就这样延续了下去，而且得到了很好的绩效回报。

这种强中央和强地方并存的格局，能在大一统的帝国中生存而且兴盛，关键是要保证中央对地方的最终控制权，而这种最终控制权的存废，又取决于两个至关重要的因素，一是世袭的地方势力的形成，二是军人势力的崛起，而后者对中央政府的威胁尤其大。自汉以降，到隋唐统一，虽然中央地方权力界限有所变化，但这种以地方自治为主的地方治理格局，却一直维持下来，但是，由于豪强和门阀的存在，以及军人势力的崛起，事实上多数情况下是强地方和弱中央并存。

隋唐之世，中央的权限明显扩大，州县格局，州要比汉代的郡规模小得多，人事、司法，诸权大半收归中央，军队也自成系统，地方长官虽有一定的支配权，但已大为受限，地方独立性遂无法维持。按钱穆先生的说法，这是一种中央集权的格局，“中央政务日繁，地方事权日轻”，可以说是强中央和弱地方并存。但是，这种格局没有维持很久，盛唐节度使的设立，地方自治局面再度重现，唐代的节度使辖境，跟汉代的郡大体相近。不过，由于节度使的设置，多半跟开边的战争有关，后果是，军人势力因此抬头，当某些手握重兵的军人身兼数个节度使之职的时候，反叛也就到来了。

自安史之乱，一直到五代十国时期，军人的封建割据，已经成为一个足以动摇全局的政治现实。说它“封建”，的确很有道理，因为任何一个地方的军人政权，大体上都是世袭的，但无论其对中央政府的态度如何，都必须接受中央政府名义上的认可（任命）。不认可则公开反叛，认可则事实上割据。军人割据，军人专权，对于任何一朝的统治者来说，都是一场噩梦，被粗鲁的军人玩弄于股掌之上，滋味的确不怎么好受。这个噩梦的阴影，在此后的历史进程中，始终挥之不去。因此，地方自治的可能，不复存在，除了短暂的蒙古军事统治之外，此后的历代王朝，都是强中央弱地方的集权模式。如果说特别警惕军人的宋代，地方上还能

维持微弱的军队，微薄的财政的话，那么面对蒙古人制造的庞大地方单位行省，明清两代的做法是将地方的人、财、物、军诸权扫数收归中央，任何一个地方官，都由中央任命，地方花一文钱，都要到中央报销。省级地方主要负责人，维持中央派出人员的格局，也就是说，一省的最高首长，总督或者巡抚，至少名义上属于中央官，不是地方官。

显然，这种结构，地方成了半死之局，政府的效能很难发挥，应付危机的能力尤其差，每当出现危机时，整个王朝政府体系宛如死而不僵的百足之虫，反应迟钝，缺乏弹性，没有应变能力。因此不得不添加临时机构应付，结果造成机构膨胀，导致效率更低。效率越低，机构越是要膨胀，机构越是膨胀，效率就越低，恶性循环。这是大国中央集权体制的通病，古今中外，概莫能外。

晚清在内外交困的危局之中，被迫接受了地方势力崛起的现实。兵为将有、财权自专的晚清地方势力，虽然形式上很像从前的军阀，但他们却是文人儒生掌军，因此，在某种程度上，避免了可能的军阀割据，但地方自治也无法实现。直到清末新政的军事变革，完成从文人掌军到专业化的军人掌军的过程，才重新为日后的军人割据创造了条件。

清末新政的军事改革，在现代化和专业化的前提下，改变了北宋以来文人掌军的传统，在某种程度上，这是后发国家现代化的一种“变革陷阱”，既摧毁了传统的文人体制，也挡住了宪政的脚步，由此导致的军阀割据局面，在感官上，跟一向为人痛恨的唐末与五代十国时期很是相近。本为现代化精英的新式军人，遂翻变为国家贫弱、生灵涂炭的罪魁。在这种大背景下，即便出现几个有志向的军人，而且他们的自治理念及其操作很值得称道，但在军人整体声名不佳的情况下，难免不令人怀疑其动机。而且，自治运作过程中，又只能靠各个派系的“私兵”来维持，军队的中立和国家化，根本无从谈起。自治，于是形成了一个死结，在整体军阀混战局面没有改观的情势下，这个结根本无法解开。从这个角度讲，即便各省区出过大问题，联省自治，也是不可能的任务。

联省自治运动虽然失败了，但这个运动所提出的问题，却依然存在，这个运动的难题在于，一个千年的难题，又加上了一道现代宪政的术式。只是这个难题无论怎么难，还得需要我们自己来解。