周作翰 张英洪：农民与国家关系的演变模式及前景

农民与国家的关系，是个体与共同体的关系。[1]在现代国家，连结个体与共国体关系的核心纽带是公民权（公民身份或公民资格）。从中国农民与国家关系的历时性视角来看，农民与国家关系的演变可能有五种变动模式：（1）传统社会中的农民与国家是一种四位一体、虚实双线关系；（2）土改时期的农民与国家是一种四位一体、双边二重关系；（3）集体化时期农民与国家是一种三位一体、城乡二元关系；（4）改革以来农民与国家是一种四位一体、强弱双线关系，（5）未来农民与国家关系演变的可能前景，或许是一种多元一体、合作共赢关系。

一、传统社会农民与国家：四位一体、虚实双线关系

在传统社会中，农民与国家的关系，已有的理论将之归纳为国家（政权）―地主、士绅―农民的三角关系，且强调士绅、地主与农民关系的重要性。[2]这将国家政权看成一个利益和意志缺乏分化的统一整体，同时忽略了民间社会的存在和功能。笔者对此进行了必要的补充和修正，将传统社会中农民与国家的关系称之为四位一体、虚实双线结构关系。见图5-1

在四位一体、虚实双线结构关系中，中央国家、地方国家、士绅地主、农民四方面构成一个社会结构整体。农民与国家的之间存在着一实一虚的双线联系。

将国家区分为中央国家（central state）和地方国家(local state)两个层面（地方国家内部仍可进行更细的区分，为简略起见，本研究暂将地方国家假定为一个整体），这种区分是基于对国家政权内部分层结构及其偏好分殊的正视与关切。对于农民来说，区分中央国家与地方国家是必要的。中国俗话说的“天高皇帝远”，揭示的正是身处社会底层而又远离皇权（中央国家）的农民对中央国家与地方国家的深刻体验。在中国，自古以来，“老百姓不怕大官，只怕小官。”中国的农民，“对小官是又恨又怕，但对大官则尊敬到迷信的程度。”[3]地方国家作为中央国家的代理者，有其自身的利益诉求和行为偏好，在委托―代理关系中，地方国家会偏离中央国家的委托意愿。委托者无法有效监督和约束代理人的行为，是中国传统社会政治结构无法解决的重大症结。“官逼民反”的“官”往往是地方的“官吏”。

在农民与国家关系中存在着“虚实双线关系”。所谓“实”的关系，就是中央国家通过地方国家和士绅地主与农民建立的直接联系关系，这种联系主要体现在农民向国家纳税缴粮上。在农民看来，“皇粮国税，不交有罪”。这是一条义务明确、实实在在的“实”的关系；所谓“虚”的关系，就是中央国家绕开地方国家和士绅、地主这一中间隔离层，而经由社会直接与农民的联系，农民也可同样绕开地方国家和士绅、地主这一中间隔离层，经由社会直接与中央国家发生联系。这种遥远而阻隔重重的关系，对中央国家和农民双方来说，都只具有象征和文化意义，借用安德森“想象的共同体”概念，这是一种“想象的联系”，对中央国家来说，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”对农民来说，代表中央国家的皇（王）权，是统一、权威和秩序的象征，“纳完粮，自在王”。由于传统国家控制能力的约束，这种农民与国家的“想象的联系”，只是一种比较“虚”的联系。在传统社会，国家除了经由其代理人即地方国家与农民建立的间接联系外，中央国家还通过皇帝的微服私访和派遣钦差大臣与农民建立直接的联系；农民除了通过经由地方国家与国家的间接联系外，还可通过在钦差大臣巡视地方时拦轿喊冤等方式与中央国家建立直接的联系。不过所有这种农民与国家之间的直接联系都不是日常的联系。

传统中国存在着比较发达的民间社会――如果不是叫市民社会的话。社会的存在，为农民提供了一定的自主选择的空间。相对于中世纪西欧的“农奴”来说，传统中国农民是“自由”的。传统社会中，“皇权止于县政”，国家对农民的控制受到客观统治条件的限制而鞭长莫及。但这并不意味皇权对农民没有控制和影响。国家权力的触角仍然深入到千家万户之中。[4]只是相对于现代全能主义来说，传统国家权力在乡村社会的强度呈递减趋势。民间社会在农民与国家之间设立了缓冲带，使国家权力在乡村社会的行使中相对受到了弱化，在一定程度上抵挡了国家权力对农民的侵害。不过，民间社会的这种保护性功能是相对性的，就是说，如果国家权力的注意力集中到对某一乡村事务，那么民间社会也将难以抵抗专横的国家意志。对国家权力缺乏制度化的制约，是中国传统政治结构的核心因素。

不可否认，在传统中国社会中存在着相对分化的权力，除了国家权力外，对农民产生支配关系的社会权力，主要有绅权、族权、神权、夫权等。毛泽东将“政权、族权、神权、夫权”视为传统社会束缚农民的“四条极大的绳索”。[5]绅权、族权、神权、夫权等社会权力，既对农民个体产生支配关系，又在一定程度上对农民产生庇护关系。在传统乡村社会，中国农民对小共同体如家族的依赖，远胜于对国家这个大的政治共同体的依赖。所以孙中山感叹说中国人只有“家族观念”而无“国族观念”。[6]

在传统国家中，虽然没有公民权这个属于现代国家的概念，但并不意味着传统社会没有农民与国家之间的权利与义务关系结构。农民在传统国家中的身份是处于服从地位、承担各种义务的臣民身份，农民作为国家的义务主体，对国家尽的义务主要是缴纳“皇粮国税”，并服劳役和兵役。国家在灾荒之年也开展抗灾赈灾、开仓放粮等救济性服务。远离皇权中心的农民属于“无政治阶层”，农民不能通过相关渠道参与公共决策。政治精英单方制定游戏规则，单方面决定农民的命运。传统政治结构的一个致命伤在于中央国家既无法自我约束其欲望的膨胀，又无法约束作为其代理人的地方国家对农民的盘剥。“官吏的任务是操纵百姓而不是代表百姓。” [7]传统中国的官僚组织，“不啻一部榨油机器，为统治者向人民榨取利润。” [8]这样，常见的政治后果是苛政猛于虎、官逼民反、农民起义、改朝换代。国家跳不出“治乱循环周期率”，农民则走不出“兴亡百姓苦怪圈”。

二、土改时期农民与国家：四位一体、双边二重关系

1949年共产党夺取政权后，将在农村开展土地改革运动作为其施展执政理想的第一步。土改使国家权力空前深入乡村社会，“旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了。”[9]共产党政权不仅彻底地铲除了支配农民的旧政权，也同时彻底铲除了束缚农民的族权、神权、绅权和夫权。

但根本问题不在这里，而在于：照搬苏联模式建立的高度集权的党国体制，使现代宪政民主的制度功能处于休眠状态，公民社会被全能主义的国家所吞没，这使得农民从传统的政权、族权、神权、绅权和夫权的束缚下解放出来的同时，却陷入了集政权、族权、神权、绅权和夫权于一身的强大的新政权的体制束缚之下。“在政治上获得解放的社会，很快又在体制上被国家所吞食。”[10]新政权虽然完全打破了旧的政权、族权、神权、绅权和夫权对农民的束缚，但却把传统社会中分化的权力统一集中到新政权手中。出现在农民面前的新政权，是一个亘古未有的囊括所有旧的政权、族权、神权、绅权和夫权以及意识形态权力为一身的空前集权强大的政权。

作为继满清政府、国民党之后中国现代国家构建的第三个“能动者”，共产党建立了空前强大的中央权威，但权力的公共性建构明显滞后。[11]新政权满足于建立人民群众对党的领袖的个人认同与革命认同，未能有效地建立国民在公民身份基础上的“国家认同”。新政权建立后推行的第一场政治运动――土改，使农民与国家的关系发生了历史上从未有过的根本性转变，即演变为四位一体、双边二重关系，见图5-2

在四位一体、双边二重结构关系中，中央国家、地方国家、农民中的“人民”、农民中的“敌人”四个方面构成一个社会结构整体，农民与国家之间构成面对面的双边关系，国家通过阶级成份的划分，将农民内部分为“敌”与“我”二重根本对立的社会阶层，这是一种服务于阶级斗争的政治分层。

党根据列宁式的“民主集中制”的制度安排，在各级各部门和各行各业层层实行“个人服从组织、下级服从上级、少数服从多数、全党服从中央”的原则，这使各级各部门和各个组织的负责人成为本组织的最高主宰。党奉为圭臬的指导思想――马列主义的意识形态，有利于降低中央国家监督其代理人的成本。这使得地方国家与其委托者――中央国家的意志与利益高度重合。在具体政治过程中，地方国家为突出其 “与中央保持高度一致”政治态度，常常采取弄虚作假的日常政治技术――在“好事”上无限夸大、在“坏事”上合力隐瞒――以应付和讨好中央。在极左政治年代，地方国家常常争先恐后地推行比中央更左的“政治竞赛”以示对中央的“政治忠诚”。[12]

新政权彻底消灭了旧社会所有的社会组织和社会权力，将旧政权的权力转移给新政权。新政权以破除“封建迷信”和根除“资产阶级腐朽思想”的名义，彻底摧毁传统社会中的族权、神权、绅权、夫权，并将这些权力全部集中到新政权手中。在此后的岁月里，新政权还以马列主义的意识形态取代传统的儒家意识形态，并通过计划经济体制将市场交易权力也集中到国家手中，这样，新政权逐渐掌握了社会几乎所有包罗万象的权力，中国成为一个全能主义(totalism)的国家。[13]国家吞噬了社会，农民与国家之间失去了社会的缓冲带，变成了农民与国家权力直接面对面的双边关系。

国家现代化的过程是国家将农民从分散的家族、村庄等地方性组织的控制中解放出来，赋予其统一、平等的公民身份，直接增强农民对国家认同的过程。但新政权在将农民从旧有的权力支配结构中解放出来的同时，并没有赋予农民公民身份。一方面，中央国家权力呈现出“集中性”与“人民性”的失衡。[14]20世纪的世界政治实践表明，如果高度集权的现代国家没有进行“人民性”或民主政治的改造，将走向具有毁灭性的“极权主义”（totalitarianism）。另一方面，被挤出传统“民间社会”的个体农民，却找不到与现代国家相适应的“公民社会”和公共空间。这就使得原子化的农民被置于强大而赤裸裸的国家权力的独家支配之下。

新政权不是赋予其统治下的所有国民以平等而有法律保障的公民身份，而是依据阶级斗争的理论，给予每个农民以阶级身份。在农村，国家将全体农民划分为两种根本对立的阶级阵营：作为“阶级敌人”的地主、富农以及反革命分子、坏分子，与作为“人民”的贫农、雇农、中农等。就是说，国家在农民内部构建“敌”与“我”的二重阶级身份，对“阶级敌人”实行“专政”，对“人民”内部实行“民主”。国家动员农民中的大多数人即贫雇农等“人民群众”，暴力爪分农民中的少数人即地主、富农等“剥削阶级”的私有财产，并对他们进行暴力批斗甚至从肉体上消灭。被扣上剥削阶级政治帽子的地主、富农等阶级敌人，在新政权建立的无产阶级专政的国家中，既丧失了私有财产权，也丧失了人身权利，甚至连生命权也被剥夺了。在土改中，作为阶级的地主富农已被新政权所消灭。美国著名的汉学家费正清就观察到在中国，“当权者并不承认公民权利、言论和人身的基本自由、人身保护法以及陪审团参加的审判，总之，并不承认法律有至高无上的权威，……私有财产也和个人一样，在享有无限权力的官府面前毫无法律保障。” [15]

三、集体化时期农民与国家：三位一体、双边二元关系

土改完成后，新政权以苏联模式的“社会主义”名义，通过合作化运动和人民公社化运动，剥夺了全体农民的私有财产和人身自由，将个体的农民转变为集体的社员；同时，国家又通过户籍制度，将整个社会划分为农业户口和非农业户口，形成城乡隔离的二元社会结构，与城市市民相比，农民沦落为“二等公民”。农民与国家的关系转变成为三位一体、城乡二元关系，见图5-3

在三位一体、城乡二元结构关系中，中央国家、地方国家、农村人民公社（城市单位体）三个方面构成社会的整体，整个国家被人为的制度划分为城乡有别的两大块，城乡之间的制度性隔离形成中国特有的二元社会结构。在这种关系结构中，农民的身份被国家结构化。国家赋予农民以双重结构身份：一是相对于历史上的个体农民，赋予农民以集体社员身份。