霍宪森：论创建中国特色的分权制衡政治体制

党的十六大和十七大把发展社会主义民主，建设社会主义政治文明确定为当代中国全面建设小康社会的一个重要目标。要在当代中国发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，就必须要改革完善当代中国政治领导体制和党政领导机构，就必须要创建中国特色的分权制衡政治体制。推进当代中国政治领导体制和党政领导机构的改革，创建中国特色的分权制衡政治体制，需要首先搞清楚什么是中国特色的分权制衡政治体制，怎样创建中国特色的分权制衡政治体制。现就这个问题谈点个人看法，与大家共同研究讨论。

一、什么是中国特色的分权制衡政治体制

这里所说的分权制衡政治体制，是指在当代中国国家和社会范围内，除港澳台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的，包括国家一级到基层农村行政村和公有制企业事业单位一级层次等在内的那种由社会主义的常设决策机构、常设执行机构、常设监督机构等几个常设权力机构，以分权制衡与合作的形式，共同管理国家和社会内部各级公共事务的当代中国国家和社会内部各个层级的公共权力结构方式和权力组织形式。

具体来说，这里所谓中国特色的分权制衡政治体制，就是指那种由社会主义的各级党委作为各级常设决策机构、由各级政府（行政组织或行政首长）作为各级常设执行机构、由各级人民（村民或职工）监督机构作为各级常设民主监督机构等几个常设党政领导机构，以分权制衡与合作的方式，来共同管理国家和社会内部各级公共事务的当代中国国家和社会各个层级的政治权力结构方式和党政领导机构组织形式。

二、为什么要把创建中国特色的分权制衡体制作为当代中国政治体制改革的首选模式

我认为，把创建中国特色的分权制衡体制作为当代中国政治体制改革的首选模式，具有十分重大的意义。其重要性和必要性主要体现在以下七个方面。

1、这是当代中国共产党人和中国人民学习借鉴西方国家民主政治建设经验和国际惯例的一个现实要求.

如果有人细心考察西方各国发展资本主义民主政治建设的整个历史过程,可以从中得出这样一个基本历史事实和科学认识。这就是,西方国家的资本主义民主政治建设,是从英国最早建立君主立宪制政体开始逐步发展起来的。同时,英国的君主立宪制政体又是在首先作为君主的民主咨询机构,而后随着民主权力的不断扩大,逐步发展到正式分离出一部分相对独立的王权,并通过国家立法将其正式确立为对国王实行日常民主监督和制约机构的议会机构的产生基础上，形成由国王和议会两驾马车分权制衡管国务的新型分权制衡国家政治领导体制而开始正式起步的。例如:按照国王必须服从法律的思想,英国早在1215年就由贵族、骑士和市民等几个不同社会阶层联合起来，以武力相威胁，强迫国王签署了《大宪章》（又称英格兰人民自由与权利大宪章）。大宪章重点强调要限制国王滥用权力，规定了国王非经议会批准不能开征新税的原则。这就意味着英国已经开始通过立法的形式，将议会的决策监督权力从国王的行政管理权力中正式分离出来了，同时将议会的决策监督地位逐步平行和独立于了国王的行政管理地位。接着1258年英国贵族又向国王提交出了得到国王承认的请愿书，并将该书以《牛津条例》的形式颁布。该条例把议会正式确定为了对国王实行决策监督的机构，同时将议会正式宣布为全国最高立法机构。这些都为以后英国封建专制制度的逐步瓦解和资本主义民主制度的建立形成和发展奠定和提供出了一个坚实的基础。现代西方国家的一些关于资本主义民主政治建设的民主理论和民主制度，如洛克关于主张由立法和行政两权分立的理论；孟得斯鸠关于主张由立法、行政、司法三权分立的理论；以及根据这些民主理论和分权制衡理论建立起来的包括日本国的君主立宪制、英国的议会制、美国的总统制等在内的一些现代资本主义民主政治体制和政治制度，都是发源于英国上述那些关于创建由国王和议会分权制衡管国务的新型分权制衡国家政治领导体制的民主政治建设的基本历史经验和原理之上的，都是英国上述那些民主政治建设基本历史经验和原理的具体体现和拓展。因此，从这个意义上说，西方国家的民主政治建设，首先是从作为决策监督机构的议会机构实行独立化和民主化改革，从而建立起由国王和议会分权制衡管国务的新型分权制衡国家政治领导体制和领导机构体系作为直接切入点和突破口的。我们要学习借鉴西方国家民主政治建设的历史经验，首先就要学习借鉴他们关于如何实行决策监督机构独立化和民主化改革，从而创建新型分权制衡国家政治领导体制和领导机构体系的经验。只有首先在这个方面的学习上能够有所突破，有所创新，才能确保在当代中国社会主义民主政治建设中，使我们尽快找到推进当代中国民主法治和宪政建设实现实质性进展的关键切入点和突破口，才能确保使当代中国民主政治建设工作始终沿着正确方向，稳妥而顺利的向前不断推进和发展。

2、这是当代中国共产党人和中国人民为适应社会主义民主政治建设的要求，进一步改进和完善民主集中制的国家政权组织形式，从而确保使坚持党的领导和坚持发扬人民民主之间实现有机统一起来而作出的一个必然选择

民主集中制是我们党和国家的一项根本组织制度，坚持党的集中领导和坚持发扬人民民主的有机统一是发展社会主义民主的一个根本原则。但是，由于民主集中制作为我国各级政权的组织形式，在实际运作中，还现实存在着集中过度、缺乏民主的弊端；同时，在关于如何才能将坚持党的集中领导与坚持发扬人民民主二者之间的统一关系，真正从各级党政领导体制和政权组织形式中予以具体体现出来，并使其逐步实现制度化、法律化和规范化方面，也现实存在着一些与社会主义的人民民主政治建设的要求不相适应的缺陷和不足。所以，还仍然需要我们根据新的情况对我国各级现行民主集中制的社会主义国家政权的组织形式，进一步加以改进和完善。实行中国特色的分权制衡政治体制，通过将各级人民代表大会作为各级党政领导体制中的一个非常设的最高权力机构，将各级党委单独作为各级党政领导体制中的一个常设决策机构，将各级政府（行政组织或行政首长），单独作为各级党政领导体制中的一个常设执行机构，将各级人民监督组织，单独作为各级党政领导体制中的一个常设民主监督机构的科学设计，以及对它们之间所具有的那种三个常设机构分权制衡与合作关系的科学确定，使其既充分体现出了一般现代社会管理过程中权力结构规律关于不同权力主体之间职能分工与合作的基本要求，较好地体现出了党政领导机构体系和政权主体结构体系的完整性和科学性，同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求，使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持党的集中领导职能和体现坚持发扬人民民主职能的几个不同职能党政领导机构和国家政权主体之间的关系都得到了较好地协调和处理，从而确保使民主和集中之间，坚持党的集中领导和坚持发扬人民民主之间，以及使对上负责和对下负责、对党负责和对人民负责二者之间真正实现了紧密结合和有机的统一。这样就使能够充分体现出民主职能的几个权力主体即各级人民代表大会和作为党政领导体制中常设民主监督机构的各级人民监督组织二者拥有广泛而高度的包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等在内的各项人民民主政治权力。同时又能确保使能够用来充分体现出集中职能的几个权力主体即各级党委和各级政府（行政组织或行政首长）二者能够集中进行日常决策和日常的行政管理，使各级党委和各级政府(行政组织或行政首长)，各自都能相对独立地分别集中掌握和行使被作为权力机构的各级人民代表大会所直接授权委托的负责处理各级内部所有政治、经济、文化等国家和社会事务的日常决策和日常行政管理的权力。因此，这种党政领导体制，既是民主的，又是集中的，就是说，它是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主，是高度人民民主和高度党的集中领导的有机结合和有机统一。所以，只有实行中国特色的分权制衡政治领导体制，才能有利于使我国各级党政组织真正按照社会主义人民民主政治建设的要求，进一步改进和完善现行民主集中制的国家政权组织形式，才能确保从党政领导体制和组织制度上更好地使民主与集中有机统一起来，使坚持党的领导与坚持发扬人民民主有机统一起来，使对上负责和对下负责、对党负责和对人民负责有机统一起来，并在此基础上，确保使我国各级党政组织在对国家和社会事务的管理过程中尽快实现其各级内部党政权力结构方式、权力运行机制和权力运行程序的制度化、法律化、规范化和科学化。

3、这是当代中国共产党人和中国人民转变党的领导方式、执政方式、实行依法治国和建设社会主义法治国家的一个基本前提

党的十五大明确地将依法治国、建设社会主义法治国家确立为我们党领导人民治理国家的基本方略。党的十六届四中全会又把实行科学执政、民主执政、依法执政方式作为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平的一个重要途径。实行依法治国、建设社会主义的法治国家，要求任何组织和个人特别是各级党政领导机关及其领导干部都必须严格依法办事，必须维护国家宪法和法律的尊严，绝不允许有任何超越宪法和法律的特权。从这个意义上说，各级党政领导机关的依法执政、依法决策与实行依法办事、依法治国和建设社会主义的法治国家是密切相联，相辅相成的。所以，转变党的领导方式、执政方式，使各级党委及其党员领导干部严格依法执政、依法决策，对于实行依法治国、建设社会主义法治国家具有着直接的决定性作用。正因如此，学术界许多学者都一致认为，能否顺利推进建设社会主义法治国家，关键在于党，依法治国首先必须依法治党或依法监党。依法治党和依法监党是实行依法治国的根本和前提。要实行依法治党或依法监党，需要同时具备两个方面的基本条件。一是从主观上说，党组织自身必须要有高度的觉悟，因而确保能够使各级党委自觉地主动转变其领导方式和执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法实施党对国家和社会的领导和管理。二是从客观上说，国家自身也必须要有一种良好的体制和制度，因而确保能够以足够的外部力量督促各级党委切实转变其领导方式、执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法行使党对国家和社会事务的领导和管理权力。在上述两个方面的条件中，前者具有必要性，后者更具有着长期性、稳定性、可靠性和实效性。探索建立以各个不同层级上的决策领导权和决策监督权两权分立为其本质要求的那样一种中国特色的分权制衡政治领导体制，就是一种十分有效的国家自身所应具有的良好的制度和体制。因而只有真正建立起这样一种制度和体制，才能够确保使党和人民以足够的国家力量，督促各级党委切实转变党的领导方式、执政方式，使其自觉坚持依法执政、依法决策，依法正确行使党对国家和社会事务的领导和管理权力。因此，创造建立中国特色的分权制衡政治领导体制，不仅对当代中国发展社会主义市场经济和推进社会主义民主政治建设具有极为重要的意义，而且它也是当代中国转变党的领导方式、执政方式和实行依法治国、建设社会主义法治国家的一个必要的体制基础和基本前提条件。

4、这是当代中国共产党人和中国人民对当代中国社会主义政治领导体制建设经验的科学总结和对社会主义民主政治建设规律的深刻认识.

改革、完善各级政治领导体制和党政领导机构体系，是推进当代中国社会主义民主政治建设中的一个核心和关键问题。为了改革、完善各级政治领导体制和党政领导机构体系，改革开放之后，特别是近几年以来，我国各级已经先后探索进行了诸如关于所谓“党政分开或分离”的改革；“党政合一，寓党于政”的改革；“由地方党委书记兼同级人大主任”的改革；试图把各级党委机构实际置于我国各级国家政权机构系统和社会管理机构系统之外或之上，从而使各级党委机构在国家政权机构系统外部或上部对国家和社会发挥其所谓间接宏观调控作用的改革；同时，在我国基层公有制企业事业单位内部，