韩西林：中国政治体制改革30年：回顾与思考

从1978年中共十一届三中全会提出至今，中国政治体制改革已经有了30年。30年来，中国政治体制改革起伏跌宕，精彩纷呈，充满戏剧性。其中有成就，有经验，也有失误和教训。比较中国经济体制和政治体制这两大改革的鸿篇巨制，经济体制改革成就卓著，耀眼夺目；而政治体制改革则步履蹒跚，充满曲折，至今似乎仍然不得要领。特别是上一世纪九十年代以后，政治体制改革愈益冷静，差不多已经从人们的话语甚至思考中消失了。不过，毕竟中国的经济改革已经进行到相当的深度，政治体制改革的相对落后对整个改革造成了拖累这一点已经非常明显，政治体制改革不仅亟待着手进行并且还需加紧进行的必要性和紧迫性越来越凸现出来。政治体制改革成了中国改革与发展的关键。

社会系统是由一套完整的制度体系构成的。不同的社会系统根本区别就在于其制度体系的性质与功能不同。从广义上讲，每一个特定的制度体系（社会形态）中的各项具体制度，相互间应该是协调的，作用应该是相互促成和互补的，互动应该是良性的。制度间的协调性和良性互动出自于制度的对称性。在制度对称的状态下，社会处于“全制度要素”治理状态，各项具体制度相得益彰、相辅相成，效用放大，此即所谓的“良治”状态。反之，在制度不对称的状态下，各种制度互相耗损，效用彼此抵消，社会治理就会出现混乱。社会是统一有机体，各个制度领域之间密切相关，如果这种相关是对称的，社会发展就是良性的。社会各个制度领域又具有相对独立性，所以可能出现不对称现象。如果不对称出现，则发展就是不良的。不同的制度从对称到不对称再到对称，是人类社会发展的规律之一。迄今为止，经济制度与政治制度是人类社会的两大基本制度，这两大基本制度客观上必须是要有对称性的。这种对称性――人们一般称为“适应性”――是不以人的意志为转移的。马克思主义显然也注意到了制度对称问题。马克思认为，经济是基础，政治是上层建筑，经济基础决定上层建筑。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。这里，马克思实际上就是讲的制度的对称性。

目前中国的经济基础已经从计划经济转变为社会主义市场经济，其上层建筑必然、也必须发生相应的变化，否则，旧的上层建筑就会对新的经济基础起阻碍乃至消蚀作用。就目前看，由于政治体制改革严重滞后，中国经济与政治这两大基本制度已经出现了严重的不对称。如果这种情况长时间得不到改变，在制度对称规律的作用下，必将出现经济制度的逆向调节，以适应政治制度对经济制度的要求。邓小平正是在这个意义上警告说，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革。政治体制不改革是不可能实现社会的整体进步的。

政治体制改革已为历史发展的进程客观地提出，这不以任何人的意志为转移，中国经济-社会的发展对此顺之则昌，不顺则必不昌。随着中共十七大的召开，春江又到水暖时，政治体制改革又将会有所动作。在纪念改革开放30周年的今天，为将政治体制改革进一步健康积极地向前推进，对政治体制改革进程进行一番回顾、总结与思考，很有必要。

一、中国政治体制改革的历程

中国政治体制改革30年的历程，大致可以分为四个阶段：

第一阶段，政治体制改革的探索启动期，时间大致是从1978年中共十一届三中全会到1985年。

这一阶段的起点是中共十一届三中全会。

1978年12月，邓小平为即将召开的中共十一届三中全会作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，一般认为，这个讲话应该被看作是三中全会的主题报告。邓小平在讲话中指出，过去党内确实存在权力过分集中的官僚主义，许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。所以，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]这个讲话虽然没有将政治体制改革作为一项独立的任务提出来，也没有使用“政治体制改革”这个概念，但讲话的内容已经触及了政治体制改革的问题，实际上拉开了中国政治体制改革的序幕。

在十一届三中全会上，随着以邓小平为核心的第二代中央领导集体的开始形成，中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的政治路线，重新恢复了中共八大关于我国社会主义社会主要矛盾的判断，作出了将党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大决策。这标志着中国共产党政治价值观念的重大转变，体现了这个党正在从传统意义上的“革命”政党转变为现代意义的“执政”政党，预示着这个党的执政方式将要发生深刻的变化，为中国政治体制改革奠定了坚实的思想基础。

1979年，邓小平在规划我国改革的总体战略目标时指出，“我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期。我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制……建设高度的社会主义文明”。[2]这里，一针见血地指出社会主义的政治制度也不完善，提出了改革和完善社会主义政治制度的任务。

这一阶段政治体制改革方面最重要的事件是邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会上所作的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中，邓小平对党和国家领导制度（即政治体制）的改革作了系统而精辟的论述。

这篇讲话的主要思想和观点是：

1．我国政治体制存在严重弊端。邓小平在讲话中指出，党和国家现在的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。从党和国家的领导制度干部制度方面来说，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]

2．政治体制的严重弊端是党和国家工作出现错误的根本原因。讲话认为，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是“组织制度、工作制度方面的问题更重要”。“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”所以，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]

3．政治体制改革很有必要，也很紧迫。讲话指出，我国社会主义政治体制问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[5]只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底地改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。

4．对政治体制改革主要内容的认定。在政治体制改革方面，邓小平认为主要是要解决如下问题：一是改变权力过分集中的现象；二是解决党政不分，以党代政的问题；三是健全民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；四是解决好新老领导干部交接班的问题。此外，邓小平还强调，在改革党和国家领导体制方面，要特别注意“肃清封建主义残余影响”，因为“上面讲到的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。”[6]

邓小平的《关于党和国家领导制度的改革》的讲话，为政治体制改革指明了方向和目标，规定了原则，奠定了理论基础。

这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1981年的全国县级直接选举；1982年的国家政府机构大规模的精简；1982年为废除领导职务终身制而设立顾问委员会；1982年颁布新《宪法》；1983-1984年对农村基层政权进行改革，政社分开，取消人民公社制度等。

第二阶段，政治体制改革的全面展开时期，时间大约是从1986年到1989年上半年，这是中国政治体制改革的高潮时期。

这一时期，中国的经济发展取得了较快的速度。1984年中共中央作出《关于经济体制改革的决定》后，经济体制改革全面展开，日益深化，国家政治体制已明显地与整个改革的进程不相适应，形成对改革的阻碍。国际方面，苏联、东欧开始进行政治体制改革，且一开始就动作很大，来势很猛。在这种国际国内形势的促动下，中国共产党的领导人认识到了政治体制改革的紧迫性，政治体制改革的步伐也明显加快，中国的政治体制改革进入了高潮。

1986年这一年在中国政治体制改革的进程中是非常重要的一年，这一年，中共中央成立了政治体制改革研讨小组，同时设立了工作机构――中央政治体制改革办公室，中国政治体制改革正式提上了党和国家的工作日程。1986年，邓小平对政治体制改革作出了一系列重要论述，其中反复强调了政治体制改革的必要性和紧迫性。邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[7]他还讲：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”[8]“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到进行政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[9]“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性。”[10]

1987年10月召开的中共十三大全面、系统地阐明了我国政治体制改革的总体设想。中共十三大勾画了改革蓝图，提出要建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，并对政治体制改革的紧迫性、目的、对象、原则、长远目标与近期目标等内容作了全面阐述。

中共十三大在政治体制改革方面的主要思想是：

1．政治体制改革的目的。

大会认为，政治体制改革的目的是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会主义生产力，充分发挥社会主义制度的优越性，创造比资本主义更高更切实的民主。

2．政治体制改革的目标。

大会规定，进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法律完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。改革的近期目标是促进经济体制改革和对内对外开放，建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。

3．政治体制改革的原则。

大会指出，我国的政治体制改革，是上层建筑的一次深刻变革。这种变革既无经验，又无现成的模式可循，只能遵循党的实事求是，一切从实际出发的原则。从我国的国情出发，充分考虑我国仍处于社会主义初级阶段的经济、政治、文化等方面的特点，科学地设计改革的内容、方法和步骤。

4．政治体制改革的方向。

大会强调，我国的政治体制改革不是改变社会主义的根本制度，必须坚持社会主义方向，通过消除具体制度上存在的弊端，使社会主义制度更加完善。政治体制改革不是削弱和取消党的领导，而是更好地改善和加强党的领导。在中国这样经济文化比较落后、人口众多的国度里，只有坚持中国共产党的领导和社会主义方向，才能保证社会主义安定团结和稳定发展。

中共十三大将政治体制改革的目标分为“长远目标”和“近期目标”，这表明，中共领导人已经充分估计到了中国政治体制改革的长期性和艰巨性。在中共十三大关于政治体制改革的思想指导下，中国的政治体制改革迈入了一个新时期。

这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1987年全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》，迈出了基层民主实践的一大步；1988年，“以转变政府管理职能为关键”的政府机构改革启动，并开始起草《国家公务员条例》，同时开始进行党政分开的尝试；1989年，全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，使依法行政的法治意识开始形成。在这一时期，我国在加强人大立法权与监督权、改进选举制度、建立社会协商与对话机制等多方面都有所建树。

这一时期，在中共中央的带领下，全国掀起了探索政治体制改革的热潮，政治体制改革成为当时学术界、宣传理论界探讨、研究、宣传的最热点问题。