洪朝辉：论中国农民工的社会权利贫困

弱势群体的贫困现象存在众多原因。从美国治理贫困的经验来看，贫困可分为四大类，即物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困。[1]中国的农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视，他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺。农民工的自由迁徙、合法定居、正常就业和平等入学等基本社会权利，不仅是基本人权的重要组成部分，也是其社会人格的基础，更是摆脱贫困、改变现状、追求其他经济社会机会的重要条件。其中，迁徙权利是前提，居住权利是基础，工作权利是保障，而教育权利则是核心。

目前，中国农民工的贫困主要不是表现为饥寒交迫，也不是他们的能力不够，更不是工作积极性不足，而是他们在城市里没有权利和机会立身存命，在迁徙、居住、工作和教育等方面遭到长期的限制和排斥。可以说，社会权利的贫困已成为中国农民工所有贫困现象的重要根源。[2]遗憾的是，中国农民工自由迁徙的权利已被剥夺和侵犯了近50年，到2007年为止，他们进入城市居住、工作和求学的平等权利不仅不受现行宪法保护，而且遭到各种法规的约束。这种现象与中国城市的现代化努力格格不入。

本文讨论的农民工特指那些户口在农村、但目前在城镇从事临时性或长期性体力劳动的群体。要准确地界定农民工这一范畴的含义，需要辨明几点。其一，农民工不能等同于“流动工人”（migrant workers），前者的户口在农村，而后者包括为打工而迁徙的拥有城镇户口的工人。同理，农民工也不应等同于“流动人口”（floating population），因为后者当中既包括在城市间流动的城市居民，也包括在农村间流动的农村居民，还包括流动中尚未找到工作的人。其二，使用farmer-turned worker一词来代表农民工是不确切的，因为农民工尚未完全被转型成正常的城市居民，不管在城市居住和工作了多久、有无房产，他们的户口仍在农村，这是他们与城市工人的根本区别。为了保有在农村的承包地，不少在城市长期工作居住的农民工往往不愿放弃农村户口。其三，农民工也不能等同于“流动农民”（migrant farmers），因为前者在城镇有一份非农业工作，而后者专指在农村地区寻找农活的农民，例如北方地区的“麦客”。其四，农民工也不应该包括在村办企业工作的农民，而主要指考察那些进入城镇的农民工。其五，农民工不包括持农村户口、但在城市里拥有并经营企业的农民企业家（farmer entrepreneurs），因为他们不以体力劳动为谋生的主要手段。所以，农民工的英译应该是中文的拼音Nongmingong（NMG）。

中国现有的统计数据没有提供精确的农民工人数。与此相关的数据是乡镇企业职工总数（2004年为1.38亿）和农村劳动力到乡以外的就业人数（2004年的数据是1.02亿），两者相加为2.4亿。[3]这两个数据的范畴有重叠，保守的估计是，农民工的人数可能在2亿左右。

本文首先探讨农民工迁徙权利遭到剥夺的历史演变，评析流行的“苏联因素说”和“经济因素说”对农民工迁徙权利贫困现象的解释，侧重讨论中国农民工迁徙权利遭到剥夺和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集团因素。然后，具体分析农民工在平等居住、平等工作和平等求学等方面的权利贫困现象，并结合美国弱势团体争取权益的历史进程，提出解决农民工权利贫困的方向。文章的结论是，剥夺农民工的社会权利是一种制度性债务和国家级罪错，只有通过矫枉过正的制度性措施，如美国的“平权法案”（Affirmative Action），才能对弱势团体的历史亏欠作出制度性补偿。中国对农民和农民工的历史剥夺，首先需要社会抗争，然后需要国家认错，最后需要政府补偿。

一、农民工迁徙权利的贫困

自由迁徙的权利“是人的一项基本权利，属于人身自由的重要组成部分”。[4]在中国现代史上，无论是在独裁的袁世凯时期，还是在腐败的北洋军阀时期，或是独裁加腐败的蒋介石统治时期，中国的农民一直享有迁徙自由的宪法保障。例如，1912年的《中华民国临时约法》第6条第6款规定：“人民有居住、迁徙之自由”；[5]1914年，独裁者袁世凯主持的“袁记约法”（或称《中华民国约法》）的第5条第6款也规定：“人民于法律范围内，有居住迁徙之自由”[6]；1923年臭名昭著的北洋军阀曹锟所公布的《中华民国宪法》（“曹锟贿选宪法”）第9条也规定：“人民有选择住居与职业之自由，非依法律，不受限制”。[7]蒋介石主持制定的《中华民国宪法草案》（1936年）第12条也规定：“人民有迁徙之自由，非依法律，不得限制之。”[8]民国时期的历届政府从未限制过农民的自由迁徙。[9]1954年的中华人民共和国的宪法也同样规定：“公民有居住和迁徙的自由”。[10]

但是，1957年12月13日国务院通过了《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确规定“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。[11]与此相配合，全国人大常委会于1958年1月9日公布了《中华人民共和国口登条例》，确立了一套严格的户口管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记制度，其第10条明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请迁出手续”。[12]从此，宪法规定的自由迁徙权利被变相剥夺了。1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将全国户口划分为“农业户口”和“非农业户口”，国务院于1964年8月批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，严格限制从农村迁往城市、集镇的人口，从此建立了完备的以歧视农民为特征的当代“种姓制度”。[13]随后，宪法在1975年、1980年和1982年修改时，不但不废除上述违反1954年宪法的歧视农民迁徙权利的法规，反而将1954年宪法原来保留的“公民有居住和迁徙的自由”这一条款删除，造成了用宪法剥夺公民（主要是农民）的居住和迁徙权利的结果。[14]

为什么1950年代后期的中国敢于挑战世界公理和普世价值？为什么自由迁徙的权利会在70年代以后的宪法中消失？为什么直到今天，中国的宪法仍然难以恢复农民和农民工的自由迁徙权利？目前，对于中国在1950年代限制农民和农民工自由迁徙的解释，主要有“苏联因素论”和“经济因素论”两种。

“苏联因素论”认为，苏联的经济模式深深影响了中国的发展战略，促使中国走上了一条优先发展重工业的道路。重工业的特性决定了它不可能象轻工业那样吸收大量劳动力，结果，在经济发展过程中城市不但无法吸收大量农民劳动力，反而将城市居民逆向驱离城市。[15] 由于工业化无法与城市化同步，所以就通过一种制度安排，将农民严格地限制在农村里。1956年苏共“二十大”之后，中苏两党交恶。1958年起，苏联从中国撤出了专家，中止了部分技术合作项目。1958年到1960年，在“大炼钢铁”的大跃进高潮中，中国政府连续3年的财政赤字累积约270亿，占当时财政规模近50%。高额财政赤字使政府不得不停止“第二个五年计划”，没有了新增投资，自然就没有新增就业[16]，由此导致城市就业危机的出现。

而“经济因素论”则将剥夺农民迁徙自由的原因归结为城市人口大量过剩。从1950年到1956年，城市工业部门大约吸纳了4千万以上的农村劳动者。仅在1952年到1957年间，即有2千多万农民自由流入城市。[17]但是，由于1958年到1960年期间的“大跃进”造成的后果，50年代末、60年代初约有3千万已进入城市的来自农村的职工被要求“暂时”返回家乡。[18]此外，人民公社制度建立后，实行了统支统收，政府在公社一级建立财政和农业银行，全额提取农业剩余，并形成了城乡分割的二元体制结构，来保证这种内向型的资本积累。[19]

上述两种解释是不充分的。其实，“打开城门”，照样可以化解城市失业问题。例如，1950年代初中国的经济百废待兴，城市失业人员高达400万，几乎与工业在职职工的人数相等，在这样的困难情形下，农民照样自由进出城市，政府只花了不到两年的时间就解决了严重的城市就业问题。[20]同样，1970年代末、1980年代初，中国在3年内消化了2千万城市待业人口[21]。尤其值得注意的是，上述两种解释回避了一个根本问题，为什么当时用于应付经济困难的权宜之计，从此就被固定下来，构成了对农民的长期制度性歧视？为什么中国的宪法不再恢复农民和农民工的迁徙自由？

所以，问题的关键与根源必须从非经济、非苏联的因素中寻找。首先需要考察的是中国的政治制度因素。1950年代，中国政府通过行政的强制加上政治化的运动，成功实施了“一国两制”，而不仅仅是陆学艺所称的“一国两策”[22]，因为中国在农村实行了歧视性的“种姓制度”，在城市实行了优惠性的公民制度。[23]这是中国社会所特有的城乡两元经济结构之社会体制根源。中国共产党曾经以“耕者有其田”和“打土豪、分田地”的口号，号召农民帮助中共打天下；在战争年代和建政初期，中共确实履行过诺言，将土地分给农民。但是，以个体经营为特征的小农社会与中共的政治理想和制度目标格格不入，于是，它背信于农民，通过初级社、高级社和人民公社等制度，强制地剥夺了农民的土地，实行了从小农土地私有到集体土地所有的强制性制度转变。一旦集体土地所有制度确立，为了维系这种制度并保证其正常运作，就必须强迫农民固守在土地上，不得自由迁徙，否则，非人性的人民公社制度就会立刻瓦解。[24]为了配合这种专制的人民公社制度，自然需要一种更为专制的户籍制度，将数亿农民无情地嵌入永世不得“翻身”的“身份社会”和“种性制度”[25],逼使农民的低下地位成为恶性的世袭，与文明社会天经地义的“契约社会”背道而驰。[26]所以，专制和非人性的制度才是限制农民和农民工自由迁徙的根源，经济因素只是这种政治制度的折射和表现而已。虽然目前人民公社制度已经瓦解，但人民公社制度的核心价值土地集体所有的本质，仍然是今日农村土地制度的主轴，由此导致农民和农民工在制度层面上仍然难以离开土地，尽管在市场经济的作用下，这种制度限制正面临危机。[27]

其次，特定时期的政治需要也是剥夺农民迁徙自由的一个重要因素。毛泽东时代的特征之一便是无处不政治、无时不政治和无人不政治。那时，几乎任何非政治的政策和行为都可以从政治中寻找答案。例如，“文化大革命”期间，大批“知识青年”被迫“上山下乡”，不仅仅是因为城市失业率居高不下，还因为毛泽东不再需要利用“红卫兵”了，大量滞留城市的中学生不利于政权的稳定和城市秩序的恢复，于是毛泽东将这股“祸水”从城市引向农村，逼使大批“知识青年”到农村去。其结果是，通过剥夺“下乡知青”的城市居民身份，将他们列入地位低下的农民群体，稳固了畸形的城乡两元结构。[28]

到了1980年代，中国政府曾考虑适当放松对农民进城的限制。据温铁军回忆,当时负责中共农业发展的杜润生曾提到,“当时的中央政研室已经提出开通城乡，要给农民进城的机会。提出以后本来领导同志是愿意考虑的。但受到了几乎所有部门的反对，”因为尽管当时财政体系的保障水平很低，但它毕竟保障了社会的安定[29]，一旦允许农民自由进城，就将破坏现有的城市保障体系。所以，政治稳定、政权巩固成了1980年代阻止农民进城的根本原因。

1990年代上半期以来，允许农民自由进城的旧话重提，但还是没能成为现实。其中一大原因是因为大城市有“特殊的战略作用”，