杨光斌：我国经济转型时期国家权力结构的制度分析

任何以政治经济关系为基础的国家权力结构及其运作都会有相应的制度费用或制度成本。在国家权力层面，制度成本的高低直接与一个国家的权威资源有关。根据韦伯的说法，权威是让人自愿服从的力量。当一个国家的强制性命令不受耗散地得到执行时，也就是权威资源没有流失时，制度成本为零。制度成本为零的政治是不存在的。但是，制度成本确实取决于一个国家的权力配置状况。国家权力的覆盖面越广，国家权力的强制力越强，是不是就意味着权威资源留存的就越多？权力和权威是一对关系密切的概念，但是二者并不是正比例的关系。很多事实是，越是运用强制性的权力，制度成本就越高，权威资源的流失越多。在我国的场景下，这种抽象的理论和判断又会是什么样式呢？

比较研究计划经济和经济转型时期的政治经济关系发现，国家权力结构与权威资源的分布态势具有明显的不对称性，不同的权力结构具有明显不同的制度成本。在无效率的产权制度下，控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的，因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性，使貌似强大的国家权力产生了国家安全的危机。根据制度变迁的基本理论，国家的一个目的是租金最大化和政治统治的坚固化，而当计划经济体制不能产生更多的租金并危及国家安全时，制造该体制的国家势必要另寻出路，这就是经济改革。经济改革本身验证了制度变迁理论中的国家之于产权的决定性意义，即同一种国家权力可能包容不同的经济组织。但是，当经济组织即产权发生了革命性变化以后，对既定的国家权力的影响也是显然的，突出地体现在经济运行中的制度成本方面。

本文首先从制度经济学分析经济转型时期国家权力结构的性质，然后具体考察既定的权力结构对经济运行的制度安排上的影响和约束，最后提出国家竞争力的制度基础命题。

经济转型时期权力结构中的政治经济关系

改革20多年来，伴随经济制度的创新，行政机构改革不断并带来了权力配置的变化。应该说，由于专业化的需要，政府系统的权力加大了，宏观调控能力加强了，并且部分权力由政府部门转向了大型国有企业。在重新配置权力的过程中，共产党也曾有意削减自己在国家权力系统的作用，比如1987年中共十三大所涉及的党政分开改革。由于种种原因，党政分开改革没有取得预期的目标。在市场化取向的改革中，企业的政法安全、宣传教育功能逐渐淡化，而中央对其业务、人事安排则不敢有丝毫的懈怠。同时，由于机构改革中全国性行业公司的产生，中共中央成立了专门管理这些企业的中共中央大型企业工作委员会和中共中央金融工作委员。这样，中共中央财经小组由过去的直接主管国务院有关财政经济的部委，变成了财经小组通过国务院管理财经部委并通过中央大型企业工作委员会和中央金融工作委员会管理有经济主管部门而衍生的行业性控股公司和金融企业。用图表示为：

与改革前的国家权力制结构比较，党对企业的宣传教育功能和政法功能明显弱化，而业务指导功能和人事安排功能依旧不变。

但是，不变的权力结构却面临着变化了经济环境和经济制度，那就是大量的非国家所有的企业的存在，不仅如此，非国有企业对国民经济增长的贡献率远远大于国有企业，到2002年，非国有企业对国民生产总值的贡献达62％。从而权力结构上看，大量的非国有企业与权力核心又没有直接的联系，但非国有企业的迅速增长又是权力核心制造、激励或容忍的产物。这似乎产生了一对矛盾：一方面，非国有经济企业是反对国家权力进入的，事实上国家权力也没有进入；另一方面，非国有经济又是国家制度功能的体现。这一对矛盾又给我们提出了问题，在非国有经济规模大于国有经济规模的条件下，现行的权力制度为何能依然又有效的运转着？不仅如此，依赖于公有产权的权力安排在产生大规模权力寻租的条件下，即在存在无效的制度安排条件下，既定的国家权力制度为何能保持不变？

我国经济转型给国家权力带来了需要重新解释的问题。一方面，国家鼓励的非国有产权的经济规模空前增长并构成了国民收入的半壁江山，这与既定的权力制度是相冲突的，如图1所示，既定的权力体系在结构上与非国有产权没有关联。另一方面，与既定的权力体系有密切关系的国有企业虽然低效却得到保护。从历史唯物主义视角看，非国有经济的快速发展和国有企业的低效表明：现在的权力安排约束了经济的发展，政治结构必须得到改造才能推动经济发展。但问题是，在既定的国家权力结构不变的前提下，虽然存在行政垄断，低效率和高交易费用，但我国经济总量依然在不断地快速增长着。显然，在这个问题上，诺思的国家理论或许能够给我们某些启示。

诺思教授认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则，这些规则有两个目的，一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有权结构)，这能使国家的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。第二个目的将导致一系列公共(或半公共)产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和事实作为经济交换基础的契约所引起的费用。①

而这似乎并不矛盾，因为国家税收的增加有利于国家的统治。但是，诺思教授对经济史的考察发现，上述两个目的并不完全一致。第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证国家的收入的最大化……在使国家租金最大化的所有权机构与降低交易费用和促经济增长的有效体制之间存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源。② 这种持久的冲突也是国家不稳定的根源。

诺思教授进一步推论说，为了使垄断租金最大化，国家将避免触犯有势力的选民，因而，国家会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。这就是为什么历史上无效率的产权结构能够长期存在。对于我国政府而言，最有势力的选民是谁？显然是那些以国有经济为基础的垄断行业。与此同时，有效率的产权也许导致国家的高收入，但与那些较无效率的产权相比，由于高交易费用(监督、检测和征赋税)会减少国家的税收，因而国家常常发现他们的利益所在与其说是准予垄断，不如说是导致更激烈竞争状况的产权。

这样，国家面临两难选择，即在保持能使租金最大化的垄断性的无效率产权与能使国家收入最大化的有效率的产权之间进行选择，由此导致一个国家的增长过程是内在不稳定性。但是，国家必须选择，尤其面临在与更有效率的邻邦相处的情况下，相对无效率的产权将威胁到一个国家的生存，国家面临着或者死亡或者修改基本的所有权结构以降低交易费用和提高增长率的选择。③

诺思教授的国家理论其实是基于对世界经济发展史的研究而总结出的制度变迁理论，那么，这种理论是否适用于考察经济变迁中的我国国家权力呢？一方面，国家努力维护、保持或避免触犯低效率的国有企业的利益，另一方面，为了实现税收的增长，国家又不得不放弃部分垄断，允许更有效率的非国有产权的存在，如前所述，而非国有产权在政治-经济的权力组织结构上是找不到的。这就意味着，经济转型中的国家权力正在实现两个相互矛盾的目标，即租金最大化和社会产出的最大化。为了验证这一判断，我们对国有企业的补贴政策、公司上市安排问题展开讨论。

从图1所表示的政治-经济权力结构上可以知道，国有企业是现行的国家权力的经济基础，正如我国领导人多次直言不讳地强调的那样，国有企业的命运关系到共产党的前途。另外，现行国有企业的规模、在国民经济中的重要性、对社会稳定的重要性都决定了，国有企业关系到政治统治。为此，基于政治统治上的考虑，国家对国有企业可谓关怀备至。

传统的国有企业是低效率的，这也是众所周知的常识。但是，国有企业是不能破产的，不仅不能破产，国家还要拿大量的财政收入给予补贴。《企业破产法》千呼万唤终于1985年出台，但自那时起，有几个大型国有企业破产？现在一些地方的破产风潮是为了逃废债。在我国，破产不纯是市场行为，是政治性问题。首先，国有企业实际上是政府部门所有，即部门利益。因此，任何一个政府部门都会极力使其企业维持下去。其次，国有企业破产面临因就业压力而产生社会稳定及政治稳定问题，无论是政府主管部门还是地方主管部门都不希望看到因失业而造成的政治不稳定，而政治的不稳定将直接关系到干部的政治命运。不仅直接关联到主管干部和部门、政府的命运，也关系到国家权力的基础。因此，在国有企业问题上，形成了一个利益共同体。为此，国家每年拿出几百亿的财政收入补贴国有企业。④

国家不仅直接拿出财政收入补贴国有企业，同时还把上市融资的机会专授予国有企业，国家期望以此缓解国有企业的困境。不管国家最初创办证券市场的目的如何，由于证券市场容量有限，对于证券市场的入门票这样一种稀缺资源，政府又采取了分配额度的办法。这种分配办法，就是我们熟悉的计划经济时期的额度分配。不仅如此，在分配额度时，政府采取了公开的区别对待政策，将非国有企业排除在外。⑤ 这就意味着不大可能将上市额度分配给最有资格、最有需求的公司，因而浪费了资本市场资源，降低了资本市场的效率。

由于上市指标的行政分配，不少政府部门或事业单位没有经营性企业，或没有效益好的企业，却分配到了上市指标。分配指标的具体办法是按行业、按政府部门和地区。这样，各省、自治区、直辖市和政府主管部门都按一定比例得到了上市指标。在这种安排下，很多政府主管部门和地方政府则是把一些效益差的企业通过行政命令的组合而推向证券市场，其结果可想而知。且不论证券市场前景如何，自开放证券市场以来，上市融资为一种稀有资源，当然也是非国有企业所梦寐以求的。但在计划经济安排下，非国有企业不可能靠分配得到上市指标，于是买壳上市便流行起来，很多民营企业便是通过买壳而上市的。

在西方也有买壳的交易，但壳本身并不值钱。在我国，买壳本身就增加了交易成本。首先，“壳”作为一种稀缺资源，本身就是有价格的。因此，我们可以看到，在众多的买壳上市交易中，成交的价格总是大于目标公司(即被收购公司)的资产净值，大于资产净值的部门便是“壳”的价格。“壳”值几何？一般认为3000万元左右。⑥ 这就意味着，得到指标的国有企业本身就已经获得3000万元的交易费用。

在非国有企业对国民收入的贡献已占半壁江山的条件下，明显的歧视性政策的本身正好说明了国家目的的矛盾性。国家的政策力图使自己的垄断租金最大化的行为是很自然的，是可以理解的。问题是，这种对国有经济的刻意保护事实上在某种程度上就是在保护一种政治垄断，而政治垄断的经济后果是租金的消散。

非国有企业不仅上市融资困难，一般性的银行贷款也非常困难。一个常识是，一些非国有企业虽然效益好，但进一步的发展却面临资金上的困难，因此需要银行的配合。但银行是国家的，银行的性质决定了其主要资金只能流向国有企业，哪怕是血本无归。国有企业在市场竞争中丢掉了越来越大的市场份额，但仍能够通过国有垄断性金融机构得到贷款，使自己占用的金融资源份额不减少，可以说国有企业是靠汲取国民经济资源而维持。

另一方面，为了获得更多的国民经济资源，国家又必须鼓励更具竞争力和效率的产权即非国有经济的发展。为了使非国有经济合法性地存在，自1988年以来，国家不断地修改宪法。1993年、1997年和1999年的宪法修改事实上是解决非国有经济的法律地位问题。一系列的修宪表明，国家使得“市场经济”获得了正统地位。

修宪使民营经济基本上获得了正统地位。民营企业和其他非国有经济的迅猛发展大大增强了综合国力，增加了国家可供调配的资源，因而是国家所鼓励的。但是，我们不能因此而忽视目前我国的产权结构的双轨制所导致的制度性困境，亦即国家二重性目的所导致的二者持久性冲突。这种冲突在经济转型时期尤为明显。从国有经济与非国有经济的发展状况与对国民收入贡献之比，国有经济的削弱也即意味着原有的国家权力基础的削弱。同时非国有经济的迅速发展而产生的资本存量的增加会不会通过许多路径而诱导权力结构的变化？我国的改革是一个渐进式改革，即在旧体制“存量”暂时不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制部分在总量中所占比重的不断加大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡。简单地说，正是因为非国有经济而导致了国民经济总额的增加。

诺思教授的研究表明，