杨光斌：我国经济转型时期国家经济行为的政治学分析

内容提要：在我国经济转型中，国家的行为有些让人难以理解，一方面大力推动市场经济的建设并保护有效产权，同时却致力于保护无效率的国有企业并因此而抵消了某些市场化努力。这种悖论现象正好证明了诺斯的国家理论即国家的租金最大化和社会产出最大化之间的冲突，这种冲突直接制约了一个国家的经济发展。本文则提出，“三个代表”以及与此项适应的新经济政策将会弱化业已存在的国家的相互冲突的行为，提升国家的竞争力。

关键词：国家行为，市场经济，“三个代表”

在从计划经济向市场经济转型中，代表国家的中央政府的行为具有多样性，即我们经常看到的国家一方面推动市场机制的建设，而另一方面则以政治的方式保护一些经济主体并因而放缓了市场化的进程，造成了经济转型期的种种矛盾。因此，国家行为具有明显的二重性，那么，又该如何理解这种二重性呢？本文企图对此进行政治经济学的解读。本文的安排是，首先提出国家的市场化行为，其次列举国家的政治化行为，最后分析国家行为二重性的制度主义原因。

国家对市场经济的推动

我国20年来的经济转型证明，国家是一只推动市场经济建设的主导力量。这里无需论证国家推动市场经济的动力，因为在无效率的以公有制为主的计划经济制度下，控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的，因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性，使貌似强大的国家权力产生了国家安全的危机。国家的一个目的是租金最大化和政治统治的坚固化，而当计划经济体制不能产生更多的租金并危及国家安全时，制造该体制的国家势必要另寻出路。这就是经济改革。在经济转型中，无论是以主动的还是以被动的方式进行变革，必须承认，国家一直是市场经济的推动力量。

首先，使“市场经济”合法化。选择什么样的经济关系才能重新整合不同阶层的利益？经过十几年的探索，中国共产党最终选择了市场经济。中国十几年的实践、国外几百年的经济实践证明，只有市场经济才能使社会产出最大化。

选择市场经济是一个痛苦的过程，选择过程中的通过意识形态争论而表现出来的利益之争深刻的说明了不易的抉择！因为这种抉择从国家权力结构上看是对国家权力赖于存在的经济制度的动摇，是与权力主体的根本利益相矛盾的一种选择。

但是，如果固守固定的政治――经济所编制的国家权力结构而不能适应民众的利益要求、国际环境的压力，共产党的统治地位有可能受到颠覆，如果连统治权力度不复存在，还谈什么根本利益？而选择市场经济并使社会产出最大化，即以非国有经济为主体的企业组织的迅猛发展，虽然与传统的国家权力组织结构不具关联性――因为现存的国家权力结构是建立在以国有企业为基础的计划经济之上，但结构上的非并联性并不等同于利益上的完全矛盾或冲突。毕竟，社会产出最大化意味着为统治者提供了更多可供汲取和支配的资源。

因此，虽然市场经济与既有的国家权力存在结构性张力，但市场经济而产出的更多的经济资源又弥补了国家权力所赖于生存的国有经济产出之不足，是一种统治者和社会公众双赢的选择。与传统的国家权力结构所导致的后果比较，这种选择也可以被认为是损失最小而收益最大的战略，是代表国家根本利益的战略抉择。对于国家的根本利益的认识，任何权力主体都不可能取代中央政府。地方政府只代表当地选民的利益，官僚机构有其自身的部门利益，议员只代表本选区选民的利益，这种因所处位置之不同而代表着不同利益及由此形成的不同意见，在任何国家都是一样的。正是因为只有中央政府才是国家利益的唯一代表者，推动符合国家利益的市场经济就是中央政府的唯一选择。中国经济改革进程表明，无论是第二代领导人还是第三代领导人，其市场化倾向的追求是很明显的，并最终将市场经济制度纳入体现国家秩序的宪法之中。

1988年，宪法修正案基本上确立了私营企业的合法地位，规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。1988年修宪还规定，“土地使用权可以有偿出租、转让”，第一次承认了私有财产。1988年宪法修正案基本上反映了当时的实际情况，私营经济只是社会主义公有制经济的补充。1993年宪法修正案标志着经济体制的根本变革，明确提出“国家实行社会主义市场经济，国家加强立法，完善宏观调控。”以“农村中的家庭联产承包为主的责任制”取代了“农村人民公社、农业生产合作社”，确立了农村的基本经济制度。1999年宪法修正案第一次把非公有制经济作为合法的经济主体，与公有制经济平等地列在一起。修正案规定，国家在社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，并规定“国家保护个体私营经济的合法权利和利益”，这是一个相当重大的突破。一系列的修宪表明，国家使得“市场经济”获得了正统地位。

其二，放权让利催生了市场经济。为了推进中国的市场化改革，从1980年代初中央政府开始了大规模的放权让利。中央政府并不是简单地进行行政性分权，事实上在分权过程中给予了地方政府管理公共经济的权力，使得地方政府有权力决定本地的经济形式，从而极大地推动了中国市场经济建设。当然，在中央政府放权让利过程中，中央政府企图直接给予企业的自主权各种企业直接主管部门或实际所有者截留了。[1]这是因为，中国的计划经济体制是条块分割的管理制度，中央所做出的放权让利，不是被以官僚部门为主线的“条”所那走，就是落实到代表“块”的地方政府头上。所不同的是，由于利益驱动不同，地方政府往往能够利用得到的权而放更多的权并进行制度创新。在改革过程中，地方政府结合本地情况，创造了江苏发展乡镇企业的苏南模式、浙江发展私营企业的温州模式、广东吸引外资的外商合资企业模式。这些模式都是由地方创造、后来得到中央肯定并推广的。这些创新说到底是产权制度的创新，即非国有产权制度的创新。正是这种创新，使得非国有经济对国民生产总值的贡献大于国有企业。

地方政府的创新化行为是在中央政府下放了公共经济管理功能的条件下出现的，这使得中央政府不再具体管理市场。在地方政府管理市场的过程中，地方政府的主要追求是保护和扩大本地的市场力量――虽然地区封锁是反市场化的行为，因为这样能够实现其追求经济发展与繁荣的目标，而这一目标的实现又可能为其带来政治上的利益，发展经济事实上成为一种政治激励机制。什么样的产权组织有利于本地的经济发展，外地和本地的经验都决定了是新的产权制度的经济形式，而不是传统的国有企业。因此，地方政府事实上起到激励和保护非国有经济发展的政治势力。目前，不少地方政府的财政开支就是以非国有经济为基础的，这也正是“三个代表”的政治经济关系的现实背景，这种现实背景实际上就是一种建立在市场制度上的政治关系。因此，可以说，在市场化方向上，不管出于何种动力，中央政府和地方政府是一致的，而地方政府的市场化动力在很大程度上缘于中央政府的放权让利。

其三，推动市场化的具体措施。从1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》决定改革城市经济体制，到1999年中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下称“《决定》”）所要求的对国有企业实行公司制改革，都表明中央政府为启动市场化和推动市场化改革而殚精竭力。正如《决定》所言，“公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各自负责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。”

建立有效的公司法人治理结构的目标在实践中遇到了困难。在不进行产权变革的条件下，在国外行之有效的公司法人治理结构在中国就行不通。按照《决定》和《中华人民共和国公司法》，所有者对企业拥有最终的控制权。董事会要维护股东的权益，对股东会负责；董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。监事会对企业的财务和董事、经营者的行为进行监督。在实践中，这些规定根本的不到落实，根本的原因在于制度上的政企合一。国有企业的所有者是谁？是国家或曰各级政府和国家事业单位，而国家作为所有者是虚位的，事实上董事会就代表了所有者，而董事长就是所谓的所有者单位的头头，其他董事会的成员和监事会的成员是由董事长任命的，在行政系列上是董事长的部下。这样，监事会根本起不到监督的作用，就象一个单位的审计处不可能审计本单位的领导一样的道理。而董事会与其说对所有者负责，不如说是自己对自己负责，这种负责方式是最不可靠的。因此，在政企合一的体制下，不可能有有效的公司法人治理结构。

尽管如此，20余年的改革表明，在市场与权力的博弈中，中央是站在市场一边的，[2]是推动制度变迁的主导力量。但是，不得不承认，中央政府在向市场化过渡中面临着一系列难以逾越的障碍。为了使垄断租金最大化，“统治者将避免触犯有势力的选民。如果实力接近候选统治者的集团的财富或收入受到产权的不利影响，那么统治者就会受到威胁，因而，统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。” [3] 这样，与市场化目标相悖的行为就再所难免。

对国有企业的保护

新中国的政治发展表明，在共产党革命胜利后，首先利用政治权力的最本质的工具强制性力量确立了国民经济的基本框架；在新的经济制度建立后，共产党又将其初始的政治权力组织结构完形，形成了政治权力支配经济制度的基本秩序。因此，我国的计划经济制度是一种外生而非内生的经济关系。表面上看去，政治和经济是一体化的关系，计划经济是高度集中的政治权力的支撑，但深层的关系则是权力超然于经济制度之上，或者说政治权力支配着计划经济，而计划经济的具体实现者则是国有企业，因此，国有企业与共产党有着制度上的相互支撑关系。正因如此，即使在经济转型中，中央政府对国有企业宠爱有加。

由于众所周知的原因，国有企业是无效率或低效率的，在垄断行业，国有企业还能赢利，但在竞争性的行业，国有企业都是节节败退，使得国有工业部门自改革开放以来的盈利能力呈下降趋势。[4]

由于国有企业的竞争力下降而非国有企业的持续性高速增长，到2000年，规模以上非国有工业企业工业产值占总产值的51.7%，[5] 已达半壁江山。

正因为国有企业节节败退，效益低下，中央政府保护国有企业的力度也空前加强，朱容基政府甚至把国有企业的脱困当作政府的最主要任务，发誓忘不成这一任务就引咎辞职。

首先，国有企业是不能破产的，不仅不能破产，国家还要拿大量的财政收入给与补贴。《企业破产法》千呼万唤终于1985年出台，但自那时起，有几个国有企业，尤其是大型国有企业破产？在中国，破产不纯是市场行为，是政治性问题。首先，国有企业实际上是政府部门所有，即部门利益。因此，任何一个政府部门都会极力使其企业维持下去。其次，国有企业破产面临因就业压力而产生社会稳定及政治稳定问题，无论是政府主管部门还是地方主管部门都不希望看到因失业而造成的政治不稳定，而政治的不稳定将直接关系到干部的政治命运。不仅直接关联到主管干部和部门、政府的命运，也关系到国家权力的基础。因此，在国有企业问题上，形成了一个利益共同体，这就是政治统治。为此，国家每年拿出几百亿的财政收入补贴国有企业。[6]

其次，国家不仅直接拿出财政收入补贴国有企业，同时还把上市融资的机会专授予国有企业，国家期望以此缓解国有企业的困境。不管国家最初创办证券市场的目的如何，由于证券市场容量有限，对于证券市场的入门票这样一种稀缺资源，政府又采取了分配额度的办法。这种分配办法，就是我们熟悉的计划经济时期的额度分配。不仅如此，在分配额度时，政府采取了公开的区别对待政策，将非国有企业排除在外。1998年中国证监会《关于重点支持国有大中型企业上市的通知》指出：“为了支持国有大中型企业的改革和发展，各地在选择1997年计划内企业时，除优先推荐地方所属的512家重点国有企业外，还应优先推荐符合上市条件的中央直属企业中的512家重点国有企业”。这就意味着不大可能将上市额度分配给最有资格、最有需求的公司，因而浪费了资本市场资源，降低了资本市场的效率。

由于上市指标的行政分配，