李景鹏：地方政府创新与政府体制改革

摘要：文章分析了地方政府创新的客观空间和动力，探讨了它在坚持与推广方面存在的问题、原因及对策，论述了地方政府创新与政府体制改革之间的关系。

关键词：政府创新；空间与动力；坚持与推广；政府体制改革

一

近年来，地方政府创新活动在学术界的推动下，呈现出蓬勃发展的态势，各地的创新层出不穷，使人为之鼓舞。地方政府创新之所以能蓬勃发展，有客观的原因，也有主观的原因。客观原因是现实为地方政府创新提供了广阔的空间，主观原因是在政府内部存在着创新的动力。

政府创新的空间就是现在的政府结构和行为状况与理想状况之间的差距。所有弥补差距的努力，不论大小，都是创新。当前地方政府创新存在着广阔的空间。这是因为目前我们的各级政府，尤其是地方政府还存在着许多弊病，与政府改革的要求和理想状态之间还存在着极大的差距。例如，政府中存在的严重的官本位观念与人民主权和公民本位的观念、与官民平等的要求、与社会公仆为纳税人服务的要求之间存在的巨大差距；由于政府垄断人民群众的利益表达权利所产生的人民群众利益表达渠道不通畅与人民自由表达利益的要求、与通畅的利益表达渠道的建立、与弱势群体表达利益的充分保障之间的巨大差距；政府几个小团体利益对于政府政策和政府行为的干扰与政府政策公共性要求之间的巨大差距；政府机关中严重的官僚主义与服务型政府、责任政府、效率政府要求之间的巨大差距；政府机关中的严重腐败现象与廉洁政府之间的巨大差距，等等。对于这些差距的任何一点微小的改进，都应该是属于政府创新的范畴。因此，现实与理想的差距就为地方政府的创新提供了广阔的空间。只要地方政府有兴趣、有决心去弥补这些差距，创新活动就会不断地涌现。这是地方政府创新的客观条件。

那么地方政府创新的动力如何呢？总的说来，政府在政治体制方面改革的动力是不足的，这是因为政治体制改革涉及两个难以克服的障碍：一个是政治风险，一个是利益损失。所谓风险，就是指政治体制改革对政治权力格局的改变有可能会影响政治稳定；所谓利益损失，是指政治体制改革会削弱各个部门或单位的权力。但是，作为地方和基层政府来说，对于政府工作进行局部的、微观的创新的动力还是存在的。蓬勃开展的地方政府创新活动就是证明。那么这种创新的动力来自何处呢？

第一，来自地方和基层政府领导层的社会责任感。近些年来，随着我国政府人事制度的改革，地方和基层的领导层不断知识化和年轻化，一些有理想、有见识、有魄力的领导人不断进入地方和基层政府的领导层。他们面对目前政府中存在的严重弊病和人民群众遭遇的各种困扰，产生了改良和优化政府日常工作的动机，从而推动自己的工作部门进行创新。

第二，来自地方和基层政府追求政绩的推动。近年来，由于地方和基层政府在政绩追求方面片面地追求GDP 以及许多形式主义的做法，使得政绩追求在人们心目中产生了许多负面的印象。但是，当政府对政绩的追求受到目前政府存在的各种严重弊病的阻碍，从而不能不多少突破这些障碍的时候，那么，政府对政绩的追求便与创新问题联系起来了。这时，政府创新便成为政绩追求的一个内容，至少也是它的一个副产品。从这个意义上说，政绩的追求，也是政府创新的动力之一。

第三，来自上级机关的推动。由于各种原因，上级机关往往希望下级在政府工作的某些方面进行一些创新。而下级机关在创新与政绩追求之间没有太大矛盾的情况下便会愿意接受上级提出的创新要求，进行一些创新活动。这也是地方和基层政府创新的动力来源之一。

第四，来自学术界和媒体的推动。近年来，由中央编译局比较政治与经济中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学政府创新研究中心等学术机构共同倡导的政府创新奖活动以及各大媒体的积极参与，对于地方和基层政府的创新活动是一个很大的鼓励。许多地方和基层政府的创新就是在这个评奖活动的推动下开展起来的。特别是这个活动所体现出的客观、公平、严肃、认真的精神和严格的遴选程序，使它具有很好的声誉，受到各级政府的信任。每一个获奖单位都十分珍惜这份荣誉。这种来自外部的鼓励，也成为政府创新的重要动力。

第五，政府创新的动力还来自人民群众的压力。由于政府目前存在着许多严重的弊病，给人民群众带来极大的困扰和利益的损失。当人民群众在某些方面感到实在无法容忍的时候，他们便会运用各种方式向政府施加压力，这就会迫使政府不得不对某些方面的工作进行一些改进，从而体现出某种创新。随着人民群众政治参与的不断深入发展，这方面的压力会越来越大，从而使这方面的创新动力也将变得更重要。

以上这些政府创新的动力既有内部的也有外部的，两方面的动力是相互作用、相互影响的。内部的动力需要外力的促进，而外部的压力也只能通过内部的因素才能起作用。内外因素相互结合，推动了创新活动的不断展开。

二

目前政府创新面临着两方面的问题，一是坚持，二是推广。一项创新活动如果不能巩固，就如昙花一现，虽然很绚丽，但很短暂。在实践中我们经常会看到，一项很有意义的创新往往经历一段时间之后，便会销声匿迹或者走回头路。这样的创新对社会对人民都没有太大的意义。另外，如果一项创新活动虽然能够长期坚持下去但却不能推广，仅仅局限于个别的地方，那么这种创新就像一个个盆景一样，虽小巧玲珑却不能形成气候。这样的创新其社会意义也不大。因此，我们需要分析一下造成这两种现象的原因以及改变的对策。造成一项创新活动不能长期坚持的可能的原因有哪些呢？

第一，可能由于领导班子换届或领导人更迭而无法持续。一个新的领导班子或领导人往往总是想追求新的政绩。当原来的创新与新的政绩之间没有多少关系甚至有矛盾的时候，原来的创新就会被忽视或抛弃，致使原来的创新无法长期坚持。这种情况在实践中是经常发生的。

第二，可能由于创新本身的成本过高，因此难于长期坚持。有些创新需要比较大的人力和物力的支撑，这对于一个不大的单位来说往往负担过重。刚开始创新，凭着一股热情还可以坚持一段时间，时间一长便无法再坚持下去了。

第三，可能由于创新本身缺乏群众基础，使得一项本来为群众服务的新措施得不到群众的认可和支持。一开始可能热闹一些时日，但时间一长，便会被冷落，以至于无法长期坚持。

第四，可能由于大环境的压力。一个单位的创新如果完全是逆潮流而动，那么，它便会为大环境所不容。当其他单位认为你的某项创新对于他们形成挑战，从而会损害他们的利益的时候，他们就会或明或暗地反对创新，对创新形成巨大的压力，使创新变成一个孤岛，以至于很难长期坚持。那么，如何才能使一个单位的创新长期坚持下去呢？

要使一项创新能够长期坚持下去，首先也是最重要的是要使创新制度化。

一项创新如果能够形成制度，它就具有了一定的权威性。这就要使创新能够得到权力机构的批准和得到上级机关的认可。如果形成这样一种具有权威性的创新制度，那么即使领导班子或领导人更迭，也不会轻易地被取消。

一项创新如果形成制度，它就会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例。而一旦一项创新制度变成惯例，它也就不会轻易地被改变，因为人们往往对惯例有一种特殊的尊重。一项创新如果形成制度，它就有可能成为政绩追求的一个组成部分。这样，它就不容易与政绩的追求发生冲突，从而有利于长期坚持。

一项创新如果形成制度，它一般要包含一定的工作程序，而程序如果被人们认可，它就会对人们的行为起到一种规范的作用，便于人们遵循。这是制度形成惯例的重要动力，也有利于创新的长期坚持。

一项创新如果形成制度，它就会从本单位和服务对象的支持中获得一种比较强的力量，从而能够在一定程度上抵制来自大环境的压力，有利于长期坚持。

由此可见，如何使创新制度化是一个十分重要而关键的问题。所以，当一项创新产生之后，就必须千方百计地使其制度化。要尽力使它在本单位的人员和服务对象中取得共识，要争取上级领导的同意和支持，要为它设计严格的程序，要争取权力机关的正式批准，要尽快使人们习惯于新的工作方式从而形成惯性，要使人们围绕着创新形成一定的凝聚力，等等。反过来，如果一项创新不能通过上述的各个环节形成制度，那么，它也就不可能长期坚持。因此，人们在进行创新的时候，必须要首先弄清这项创新能否形成制度。如果它根本无法形成制度，那么就不必劳民伤财地轻易搞什么创新，把该做的事认真做好就是了。

要想使一项创新成果能够长期坚持，除了制度化之外，还需要其他一些环节。

一是要注意使创新的成本降低，要在现有的人力和物力的可能范围内来进行创新，使政府工作人员不会为了创新而疲于奔命，也使被服务对象不会因创新而付出额外的时间和精力。使创新能够让相关的人们感到轻松愉快，而不是将其视为沉重的负担。二是要使创新不构成对现有制度框架的挑战，不会伤害政治稳定的大局。同时要使创新与上级部门的政绩追求不发生冲突，这样才能比较容易地得到上级领导的支持，以便长期坚持。三是要使创新尽可能取得广大被服务对象的共识，使之具有比较深厚的群众基础。为此，必须使创新能为群众带来实惠，并在形式上喜闻乐见、易于操作。造成创新成果不能推广的原因有哪些呢？

第一，创新项目与本部门的政绩追求没有联系，甚至产生矛盾，因此没有复制的积极性。

第二，创新带有太大的特殊性，与本地的条件差别太大，因此很难复制。

第三，受本部门的人力、物力、财力的限制，无法复制。

第四，在本部门内对于复制创新不能取得共识，形成不了合力，因此也无法复制。

第五，受外部环境的压力，例如来自上级领导的意见，来自同级其他部门的动向，来自群众的反映，等等。如果这些方面的人们对创新的复制都没有兴趣，那么，要想冲破阻力去复制创新，也是很不容易的。

第六，旧体制的惯性往往使人们满足于按部就班地工作，而对于学习别人的创新兴趣不大。正是由于这些原因，使得一些很好的创新不能推广。而对于创新的单位来说，如果一项创新的成果不能推广，反过来也会影响它的长期坚持。所以推广和坚持这两方面的问题是相互联系、相互影响的。

那么，如何才能使一项创新能够比较顺利地推广开来呢？在现有的条件下，要做到这一点是很困难的。一般地说，可以从以下几个方面努力：第一，利用学术界和媒体的力量，大力地宣传地方政府的创新活动，使之形成一定的气候。第二，在创新活动本身上下功夫，使每一项创新都经过精心的设计，使之较少带有特殊性，较少付出成本，简单易行而容易被人们接受。第三，要借助广大群众和民间组织的力量，用适当的方式促进本地政府接受别人的创新成果。但是，即使在这些方面进行努力，也不一定能够达到顺利推广创新的目的，这就体现了其艰巨性。

三

总的说来，虽然目前地方政府的创新活动还算比较活跃，但是，在政府体制改革进展迟缓的大环境下，各种创新无论是坚持还是推广，都是十分艰难的。

首先，创新成果制度化问题就是一个非常复杂的问题。近年来，制度建设问题一直是一个人们关注的热点问题。的确，我国在社会生活、经济生活、政治生活中的各个方面都面临着制度建设的问题，或者是面临着完善制度的问题。但是，人们不禁要问，我们在社会生活、经济生活和政治生活中是否完全没有制度呢？如果我们去考察一下，我们就会发现，在这些方面原来都有着许多制度、法规、规范，有些制度、法规、规范还制定得非常细致和详尽。当一般人民群众涉及社会生活、经济生活、政治生活的各种事物需要解决时，人们就会感觉到处处时时都受到各种制度、法规和规范的制约。从人们的切身感受来说，各种制度、法规和规范不是太少而是太多，甚至往往会感觉到要办成一件事处处是障碍，艰难得很。但是，当所有这些制度、法规、规范遇到腐败分子做坏事的时候，却变得软弱无力，形同虚设。当好人正常办事的时候，处处是障碍，而当坏人办坏事的时候却一路畅通。这究竟是怎么一回事呢？我们这些制度、法规、规范，又究竟算什么呢？如果不把这个问题弄清楚，倘若我们建设再多再完善的制度、法规、规范，在腐败分子的面前还是软弱无力、形同虚设的话，那么我们一般地、泛泛地讲什么制度建设或完善制度，还有什么意义呢？因此，我们在谈制度建设或完善制度之前，必须首先要弄清过去制度失效的真正原因是什么，否则，我们还是要陷入过去的覆辙。

一般地说，可以有三种类型的制度：第一种是好人正常办事容易，坏人办坏事难的制度；第二种是好人正常办事难，坏人办坏事也难的制度；第三种是好人正常办事难，而坏人办坏事容易的制度。显然，第一种制度是最好的。第二种制度虽然不太好，但还过得去。第三种制度则是要不得的。但是在实践中，我们的许多制度是属于第三种类型的。这样的制度如何谈得上去完善它呢？很可能越完善越糟糕。

那么，这第三种类型的制度是如何形成的呢？第一，是由于官本位所造成的权力超越制度；第二，是由于小团体主义所造成的利益超越制度；第三，是由于官场歪风所造成的潜规则超越制度；第四，是由于旧传统所造成的人际关系超越制度；第五，是由于腐败分子的反监督技术超越制度。正是这些原因的综合作用，使得各种制度全面失效。

造成第三种类型制度的更加深刻的背景则是我们的人治政治的传统。而从人治政治向法治政治的转变是一个艰难的过程，但又是政治走向现代化必不可免的过程。只有彻底从人治政治的轨道转变到法治政治的轨道上来，我们的制度建设才能得到根本的保障。所以，要想使创新的成果制度化，而且还要保证人们会严格地遵守制度，也不是能够离开大环境而轻易地实现的。

其次，地方政府创新的另一方面的巨大障碍，则是旧体制的惰性。这种惰性一般是通过政府所存在的一系列弊病表现出来的。这些弊病正如前面所提到的那样，包括：官本位、小团体利益、家长式的管理方式、官僚主义、腐败，等等。在由这些弊病所体现的旧体制的惰性没有根本改变之前，地方政府创新活动的深入发展是很困难的。所以，地方政府创新问题也从一个侧面提醒我们政府体制改革的重要性和迫切性。我们面临着微观和宏观改革的双重任务。微观的改革就是地方政府创新，而宏观的改革则是整个政府体制的改革。这两方面的改革是互相联系、互相促进的。我们既不能因为宏观的改革没有到位而放松了地方政府创新的任务，也不能满足于微观改革的成绩，而放弃推进宏观改革的长期而艰巨的努力。

来源：《北京行政学院学报》2007 年第3 期