邹平学：中国代表制度改革的实证研究

[摘要]本文从实证角度对中国代表制度的发展完善问题进行了深入研究。文章首先界定了代表、代表制度的确切含义，阐述了研究代表制度改革对完善人民代表大会制度的价值和意义。接着对代表制度改革目标的现状作了系统的分析，分别就代表的选举产生机制先天不足、非职业化的代表职务不符合代表制度的要求、代表大会的结构存在偏差、法定有效职能虚置、制度运行的外部环境不够理想等问题进行了具体分析，在此基础上，有针对性地提出和论证了改革思路和路径选择，包括完善代表的产生机制、适时扩大直接选举的层面、逐步建立专职代表制、在制度中明确代表行使权力的身份关系、改善闭会期间的代表活动方式、加强对代表的监督制约机制、加强对代表的培训、完善人民代表大会的组织机构和工作程序、完善相关立法等。

[关键词]代表制度；改革；实证；研究

一。引言

（一）主题与术语说明

本报告的主题是从实证角度研究中国代表制度的改革问题。为避免发生误解或误读，同时，为便于理解本报告的些许价值，有必要对某些概念或者术语作些理论说明。

首先，应当说明何谓“代表”。在政治与社会生活中，代表的概念运用于多种场合。英国埃克塞特大学政治学教授A ？H ？伯奇在《代表制度》一书中认为，代表这一术语有三种主要的运用方法，这三种用法是：（1）表示代表委托人并根据其意思而行为的代理人或代言人；（2）表示代表某个群体、阶层的一些共性的某个人；（3）表示象征某个群体阶层的身份地位或者某些共性的某个人。1在这里，第一种用法中的代表特指依照委托者意志和立场行事的代理人或代言人，他具有保护或推进由其委托人托付的特定利益的义务。例如代理商、民事诉讼中的律师、遗嘱的委托执行人、国会议员、国家派驻外国的大使或公使、国家工作人员等。这种用法具有政治法律意义。第二种用法中的代表是指一种“典范代表”，指由各党派、各行业、各社会组织和团体推选参加各自的代表大会的人物，或者是评选的模范、荣誉代表，如各行各业评选的先进个人或标兵等。第三种用法中的代表表明的是具有比拟意味的描述，如以某个人的经济状况说明他所处的某个阶层的经济特点，或者以某个人的某些特质说明他的身份地位，例如称某某是个典型的农民，足以代表农民这一阶层的特点，某某是个典型的知识分子，足以代表知识分子的特点。上述第二、三种用法都是在社会学意义上使用的，姑且称这类代表为“社会代表”。上述三种用法中的每一种用法中的“代表”都显著地与其他用法不同。

本课题所要探讨的代表是从政治法律意义上使用的，但并不包括第一种用法中的所有部分，而仅仅指“政治代表”中的某一部分。政治代表意味着是在政治制度中通过法律或习惯而具有一个代表的地位或作用。政治代表在近现代政治制度中分为两类，一类是由国家机关任命职务的工作人员以及人民直接选举或权力机关选举产生的国家机关的领导人员，如国家元首、政府首脑、法官、检察官及行政机构的公务员等；另一类是依法定程序选举产生的立法机关（或称代议机关、国家权力机关）的成员，有的国家称之为议员，有的称之为人民代表（或人大代表）。后一类中的人民代表即是本课题所要研究的代表制度的代表。

那么，什么是人民代表呢？有必要进一步分析其本质内涵，剔除不少人对人民代表概念的非本质附加。根据我国宪法和法律的规定，我国存在全国人大代表和地方各级人民代表的区分，这里不分别界定全国人大代表和地方各级人大代表的概念，只分析一般意义的人大代表的基本内涵，因为全国人大代表和地方各级人大代表在本质上并没有什么不同，只是在所组成的代表机关的法律地位和行使职权的内容上存在差异。人大代表的基本内涵包括一个主体性、三个规定性。所谓一个主体性，是指人大代表是国家权力机关的组成人员或主体，因为代表的法律性质或法律地位来源于他们所组成的代表机关。所谓三个规定性，一是指人大代表首先是普通的国家公民。作为公民中的普通一员，代表在任职前、任职中和卸任后都是国家公民，因为根据国家选举法，除了依法被剥夺政治权利者外，年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权，都有被选为人大代表的机会，代表和其他公民一样享有法律赋予的一切权利，承担法律规定的一切义务，谁也不享有法律规定之外的任何特殊权力；二是指人大代表是人民政治上的代言人。人大代表是具有特殊身份的公民，即人民授权的国家工作人员，他要代表人民的意志和利益，以集体的方式行使国家权力，并享有执行职务时的特殊保障，人民意志要转化为国家意志或党的意志要转化为国家意志，必须通过人大代表来直接决定，这是代表的民意性和政治性；三是人大代表是人民公仆，代表要履行特定的法律责任，即要为人民服务，代表和维护人民利益，对人民负责，受人民监督，这是代表的责任性。从上述分析可以得知，人民代表的基本内涵是其主体性、民意性、政治性和责任性的有机结合。主体性是人大代表的前提，宪法和法律赋予国家权力机关的各项职权，要由其主体人大代表集体来行使。人民代表的这种主体地位，集中地反映了人民在国家政治生活中的主人翁地位。民意性、政治性是人大代表的基本属性，人大代表是人民通过直接或间接选举产生的，来自人民，为人民所熟悉和信赖，是人民利益的代表者和维护者，是人民意志的表达者和执行者，肩负着代表人民行使国家权力的重大使命。责任性是人大代表的必然要求，人大代表应当同人民群众保持密切联系，对人民负责，受人民监督。人民有权罢免不称职的代表，以保证他们忠实地履行“公仆”的职责。从上述分析还可以看出，人大代表不仅是一种政治身份，更是一项崇高的政治职务，它不同于任何其他组织的代表，也不同于先进个人、战斗英雄或者劳动模范这类代表，这些代表都很光荣，但不一定具备人大代表的应有素养。所以，人大代表不是荣誉称号，所谓先进性并不是代表的本质附加，人大代表是人民依据宪法法律选举出来代表自己行使国家权力的使者，集中代表民意、参加行使职权、忠实履行责任是人大代表的本质要求。

其次，应当说明什么是“代表制度”。“代表制度”并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。在这里，人民代表是代表制度的主体和核心。

再次，应当分析说明代表制度这一概念与相近易混的概念的联系和区别。前已述及，代表制度与人民代表制度（以下简称人大制度）不是一回事。按照宪法学界的通说，人大制度是我国的政权组织形式，它是我国的一切权力属于人民；人民在民主普选的基础上选派代表，按照民主集中制的原则，组成国家和地方的人民代表大会，作为国家权力机关，集中统一行使国家权力；其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责；人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责，并最终实现人民当家作主的根本政治制度。从人大制度的含义可以看出：人民代表大会是人民代表大会制度的主体和核心。但人民代表大会和人民代表大会制度又不是一回事：人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，它包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。不能把人民代表大会制度仅理解为人大的各项制度，也不能把人民代表大会制度同国家机构的具体组织制度以及其他方面的制度等同起来。人大只是人民代表大会的简称，作为一类具体国家机关，它只是人民代表大会制度的核心和其中的一个重要组成部分。而人民代表则是人民代表大会即国家权力机关的组成人员或主体。从上述分析显然可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或称中观）的制度。

但代表制度与人民代表大会制度又有功能上的联系。这里可从政治制度的系统性来分析。我国学术界对政治制度的理解没有根本性的分歧，但认识角度多种多样，有侧重于广义或狭义的，有侧重于动态或静态的，并大都结合其他诸如政治体制、政治形式、政府体制等概念来探讨和分析；有的论著将政治制度定义为统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式的总和。这是揭示阶级本质的定义法；有的论著从中立的角度定义政治制度，称之为有关公共权力，特别是国家权力运用和实现的方式的总称。这是揭示内涵的定义法。不过，笔者更愿意把阶级实质作为政治制度的一个必然的前提，而主要从内涵和动态角度理解政治制度。事实上，政治制度就是政治规范体系，政治规范体系就是来规范政治行为的，政治行为是由具有主观能动性的政治主体（人或组织）来行使的。如英国政治学家A ？H ？伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。”故此，我们将政治制度定义为国家性质形之于外的政治表现和实现形式之一，它是在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系。从纵向剖析之，规范体系可分为有机联系的根本（基本）政治制度、具体政治制度和特殊规章制度三个层面。政治制度的这种层次性不仅必然反映在社会政治机体的各个领域，而且，决定于国家性质的根本（基本）政治制度制约着具体政治制度和特殊规章制度的内容和形式，发挥着凝聚、协调政治制度体系、支配整个政治制度运作的作用，具体政治制度和特殊规章制度则保障根本（基本）政治制度功能的实现和发挥。政权组织形式正处于政治制度中的根本性、基本性层面，是政治制度的核心，故学术界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，像代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）则处于具体政治制度或特殊规章制度层面。从政治制度的实际运行来看，人大制度与代表制度等具体政治制度或特殊规章制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，势必使各个代表构成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。

复次，应当解释课题名称中“改革”一词的含义。改革是一个意义模糊的语词，其本义是指把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的。但不同的人习惯以改革的旗号装载自己的主张，达到不同的目标。有从激进意义上理解改革，称改革就是革故鼎新，就是一场革命。有从改良的角度阐释改革，反对从根本上改变事物本身，只愿意去掉事物的个别缺点，使之更适合要求。还有的认为改革和改制不是一回事，称中国前20年实施的是改革，现在应当进入改制阶段。本课题所持的改革观点比较中庸，接近改革一词的原意，也就是在坚持现行代表制度具有本质规定上的合理性的前提下，承认由于我国社会主义初级阶段比较落后的政治、经济、文化等条件的制约，由于代表制度运行的外部环境、社会政治基础还不十分理想，内在的特殊规章制度、运行程序和工作方式还存在缺陷，代表工作还存在一些深层次的困难和问题，以致阻碍了代表制度的功能发挥，进而在一定程度上消解了人民代表大会制度理论上的优越性。所以代表制度面临着不断发展完善的任务，必须在实践中不断探寻完善代表制度的途径和方法，进而促进人民代表大会制度的完善。所以，本课题主张的“改革”思路蕴涵着“坚持”的意思，不具有革命的含义。

最后，应当说明课题名称中“实证”的含义。“实证”是时下很时髦的语词，但其意义同样比较模糊。就其作为一种研究方法或者学术精神，实证研究与作为哲学观的实证主义并不能相提并论，