托尼・塞奇：盲人摸象：中国地方政府分析

内容摘要：中国的经济改革以深远的方式改变了政治体制，最重要的后果是国家的结构化和国家内部权力的重新分配。这对地方政府的性质产生了重大影响。本文从直接描述财政状况开篇，回顾了对地方政府性质的不同分析，并引入政治契约制和地方社会结构两个变量，以解释此种变化及其产生的后果。

关键词：经济改革；政治体制；地方政府；政治契约

中国共产党于二十世纪七十年代末期发起的经济改革以深远的方式改变了中国的政治体制，产生了一系列不可预见的后果。随着政府向企业放权，政府对经济的直接控制逐渐减弱，指令性计划机制的使用日益减少，利用市场力量进行配置以及生产的选择性则日益增加。地方政府被授予更多控制本地经济活动及分配经济成果的权力。

经济转变重塑了社会结构，它正在改变地方政府与上级，以及与社会之间的权力分配。

它改变了社会赖以组织的规则，以及社会与国家机构之间相互影响的方式。结果，就结构和心态而言，自1950年代以来，中国社会变得比以往任何时候都更加复杂，更具流动性、更具活力。与垂直的相互影响和整合一样，水平的相互影响和整合亦得以发展，传统的列宁式体制的基本边界已经被打破。中国的统治方式已经发生了重大的改变，这在地方层面最为明显。

有意识地下放某些决策权，事实上的财权分权以及政治中心道德权威和财政能力的下降在引导这一进程中起了重要作用。国家财政收入占GDP 的比重从1978年的36%下降到1999年的14.2%，它还曾下降到了11%的低水平。这严重限制了国家的再分配能力，意味着地方政府在很大程度上是运用其自身机制去增加必要的资金。国家财政收入的相对下降对政府各层级和各部门都产生了压力，促使他们从地方财政收入中去获取资金来满足经常性费用的需求。

这意味着地方资源和权力结构越来越决定政治后果。人们可以在同一个省，甚至相邻的县里看到源于改革的完全不同的社会政治后果。有人已经看到了改革正在引起地方政府角色的衰退，但是一如下文将要讨论到的，情况要远比这复杂得多。最重要的后果是地方政府的结构化和地方政府权力的重新分配。本文试图说明其中的变量以及已经产生的后果。

首先，有必要界定一下“地方”的含义。本文分析的层面指省级以下的政府行政层级，主要指县级、市级和乡镇级。虽然村不是一个正式的政府行政层级，但是根据村与乡（镇）的关系，特将其纳入分析范围。了解这些层级之间的相互影响是至关重要的。另外，县和乡镇级政府由一些具有多种职能的机构组成，他们之间的相互作用――不论是垂直的还是水平的――对于理解地方的动态和后果都是重要的。此组织结构的性质决定了对其研究不同于通常所说的中央与地方关系视角下对地方政府的研究。

我们将从直接描述财政状况开篇，因为这对于大多数分析是确定的。本文第二部分将回顾迄今为止不同的分析，这些分析主要基于地方政府和经济之间的联系上。此时我们引入两个重要的但至今没有得到足够重视的解释变量，即政治契约制（the political contractingsystem）和地方社会结构（the structure of local society）。

财政体制及其后果

对于我们的研究而言，最重要的因素是事实上的中央政府机构向下级的权力下放（decentralizationof powers ），尤其是财政体制内有效的权力下放。许多研究认为，财政总收入在GDP 中所占百分比的下降是国家能力下降的一个明显信号。这对于中央政府而言也许是对的，但是如果在财政总收入中加入地方政府从各种渠道征得的收入，那么，这个百分比在过去的三十年里并没有多大改变。在改革之下，国家的汲取能力并没有下降多少，而只是在中央与地方之间进行了重新配置，因为地方政府控制了比原来多得多的财政收入。这种重置对中国地方政府的性质产生了重大影响。

1988年制度化了的财政包干体系结构给地方政府以强有力的激励去促进经济增长，但是此结构亦限制了中央从此增长中充分受益的能力。这些改革使省级筹措、中央花费的财政体制基本转变为中央和各省自辟财源的体制。

在中国统计数字里，不论是中央政府还是地方政府，其财政收入都包括两个主要部分：单一预算和预算外资金。预算外资金包括官方批准的各种收费。虽然预算外资金需要向上级汇报，但实际上它仅受地方当局的支配和管理。这些正式批准的预算外资金不包括未经中央认可的各种地方性收入：通常指自筹资金（self-raise）。如果加入这些特别设立的，根据其属性不在统计之列的资金，那么1990年代初期可支配使用的财政收入的总和将与改革之初大体持平；分别占GDP 的39.5%和40%.这意味着那些猜测国家的汲取能力有明显下降的观察者们是根据官方预算收入做出判断的。所以，一些人在此意义上说国家能力下降可谓危言耸听，缺乏根据。重要的是，中央与地方财政关系的性质正在发生改变，由中央和地方掌控的不同资金的角色和重要性正在发生改变。

这对于理解地方政府的动机是至关重要的。苏联财政体制的一个遗风是地方政府总是要提供基本的公共物品，而很少有例外。地方基本上都是自筹资金的。有两个因素加剧了地方政府对增加财政收入的关注。首先，尽管财权下放，但是中央政府仍然控制着政策的制定。

虽然地方以多种理由回避或扭曲中央的政策，但是中央仍然会下达必须贯彻执行的任务以及强加给地方必须承担的负担。其次，1994年的财税改革影响了中央与地方的关系。此举之意图在于增加财政预算占GDP 中的比重以及中央财政收入占全国财政总收入的比重。这个组织重构过程实际上以中央财政收入所占的份额从1993年的22%上升到1997年的56.7%而成功结束。中央财政预算占GDP 的比重从2.8%上升到了1998年的6.2%.

一旦地方政府征收的费改为税，它就要和上级政府分享此收入。因此，地方政府仍然有一种强烈的动力去关注其财政收入渠道中预算外的部分以及其它未经批准的各种税费。特别重要的是――此点我们将在下面更加详细地加以讨论――对地方企业的掌控，以及使用其他一些地方资源，如租赁用于商业活动的土地等，可以为地方政府提供财政收入。实际上，地方政府积极利用地方资源增加资金以弥补其管理和运行的费用。

这种结构对地方政府的性质产生了严重的影响。一些人担心这将导致地方权力的不健康增长。而另一些人以积极的态度解释这种发展是“中国模式的联邦主义”。在后者看来，地方政府在其权威领域内各自基本自由地掌控其行为、政策和经济成果。他们认为这是限制中央的控制以及给予富裕的地方政府以真正独立的财政、权力和政治支持资源的结果。同时，新出现的体制导致了地方政府间的竞争，它不仅会限制地方政府的行为，而且会给予他们一系列激励去繁荣地方经济。然而，问题或优势的产生不是源自整个国家财政能力的下降，而是源自财政收入征收与管理的方式。

已经形成的、其影响遍及发展较经济、资源较有限地方的一个普遍规则是地方需要获得自己的财源，这已经变得越发强烈了。结果，此体制所带来的财政上的不平等已经导致了在公共物品和公共服务供给上的巨大不平等。与此同时，公众及上级关于其应当提供的服务范围和种类的期望值并没有下降。结果，财政的压力导致了地方政府倾向于如下的发展计划，它将短期财政收入的最大化置于长期的需求之上，而且也不再将分配和福利置于优先地位。

国家和地方层面所主要关心的是如何增加财政收入而不是一个良好政府应当承担什么角色。

人们不再反思政府应当致力于何事，不再反思他们与地方社区的关系，不再反思在社会福利和资产增值方面原来由地方政府承担的功能将必须由地方社区自己承担等问题。

这种特殊的财政压力导致了优先发展乡镇和村级企业的政策取向，因为这是他们所能预见到的最稳固的地方财源。这与该地方是较富还是较穷无甚关系。除了财政激励因素的改变之外，农业的非集体化及转向以个人劳作为基础的农业体制使农业作为地方政府财政一个可行的资源消失了。这就导致了许多内地的县试图模仿沿海地区建立与之相同的工业，而不考虑当地是否有发展工业所必需的熟练劳动力、完善的基础设施和产品市场。地方领导人亦想方设法向上级隐瞒真实的收入。这些现象在较为贫穷的地区甚至更加普遍。

预算外资金和自筹资金的使用已经明显增加了。这一财政事实不仅使地区间和地区内现存的不平等持久化，而且更加恶化了。许多贫穷地区日益依赖预算外收入来支撑甚至业已萎缩的服务，有迹象表明此种情况在不断增加。根据黄亚生（Yasheng Huang ）的计算，在1991年，用于教育的预算外支出大约占预算支出的15%，而这个比例在1979年是8%.贵州省80%的教育资金来源于预算外资金。在较为贫穷的县，甚至预算外资金也是不足的，地方政府部门只好依赖自筹资金来满足支出。这些收费来自乡镇和村级，通常指三乱：乱收费、乱罚款、乱摊派。

改革及财政压力不但导致了服务供给的改变，在一些贫穷的地区这种服务甚至已经消失，而且导致了试图进行地方层面的机构改革，以削减领取工资的政府官员的数量。一些人建议政府机构的规模应该根据财政能力确定，贫穷地方的政府机构所必需的资金通过财政转移支付得以补充。

中国地方政府财政压力与不平等的收入增长，二者一起导致了转型期公共物品和公共服务供给的巨大变化。正如世界银行所指出的，在1980年代，对健康和教育服务的要求在很大程度上是可能得到满足的，但是到了1980年代，它们变得越来越依赖于收入的多少。在1998年，合作医疗机构可以覆盖高收入地区22.2%的人群，而在较为贫穷的地区则只能覆盖到1%-3%的人群。

对能否收回投资成本的担忧阻碍了贫困地区政府对当地基础设施的建设。然而富裕的地方却可以加大对教育、医疗和基础设施的投入，这种能力意味着不平等将不断扩大。

这对于贫穷农村家庭的影响尤其巨大。以卫生保健的供给为例。随着八十年代早期公社的解体，预先支付的集体医疗体制消失了，大约90%的农村家庭不得不直接支付其接受的几乎所有的医疗服务。到八十年代中期，预防保健机构也实行了收费制度。如世界银行在其1996年报告中所述，“中国卫生成绩的低迷与其收入水平有关，而这又是和农业改革减弱了村集体向农民征税的能力是一致的。”这就增加了农村家庭的财政负担。

朱基对行政机构进行整顿的政策不是没有触及地方政府，但是这些改革难以完成。虽然在许多贫穷的地区，政府仍然是专横的，但是有许多例子表明，富裕地区的地方政府正在试图减少其行政机构，以及减少对社会的干涉，同时增加其责任（accountability）。例如，在咸阳市秦都区，地方官员们认识到其政府体系相对于当地经济而言是过大了。区党委和政府机构将进行合并，他们希望减员50%.地方政府的重构反映了该地方经济结构的变化。区政府开展了一项重大的工业革新计划――剥离其国有企业，鼓励私营企业发展。该区党委书记认为，产权变更伴随着地方政府机构的重大重构，它转变了政府与企业之间的关系，从“父母”型变为市场导向型。

地方政府的阐释

由于大多数问题必须在当地解决，所以地方资源及其分配就涉及大多数人的生活。虽然大多数观察家一致认为，通过掌控地方工业和预算外资金，地方政府的经济实力加强了，但是，对于新出现的地方政府和社会的关系，则存在很大的分歧。

中国和西方学者都详细阐述了地方政府层面上政治和经济权力融合的趋势。在西方学者看来，这一趋势是和强调产权关系相伴随的。按此观点，可以根据从财政分权及其应对策略中发展出的产权关系，对地方政府加以分类。其结构对在改革之前就已存在的经济结构存在着“路径上的依赖”。根据这种方法，可以将地方政府分类为：企业型、发展型、掠夺型以及各种各样的合作型。这也许不是排他性的分类。不仅国家――社会关系的多种模式可能会在不同的行政权限层面上同时出现，而且，甚至在同一个地方，不同的机构也可能同时展现出发展性和掠夺性行为倾向。再者，我们处在一个变动不居的情形之中，起初可能表现为掠夺性的地方政府，随着时间的推移，后来可能发展为社会的合作者。

戴慕珍（Jean Oi ）以其“地方法团主义”极其广泛地检视了这些观点。她曾用此理论解释始于1980年代并且一直持续到1990年代的某些地方如苏南和山东农村经济的飞速增长。