从经济发展角度思考和设计政治体制改革

2006年6月15日，中共中央党校研究室课题组发表了题为《从经济发展角度思考和设计政治体制改革》的政改课题报告。

建议的核心是党主立宪，主要包括六个大点：

1、一党执政体制下的国家法律至上；2，党管新闻；3，党管干部，民主集中制不变；4，党管土地，使用权交给农民；5，县级直选；6，党不具体干涉司法，司法有限独立。

附：

中央党校研究室课题组：从经济发展角度思考和设计政治体制改革

中央党校研究室课题组

2006年06月15日

内容提要：政治体制改革可分为两种：一是建设民主政治体制为目标和重点的纯粹的政治体制改革，另一种是从促进经济发展的角度进行的政治体制改革。就中国从农村社会、农业经济向城市社会和现代工商业经济转型，从计划经济体制向较为现代的市场经济体制转型看，由于期间各种复杂的问题较多，为使经济发展有一个稳定的政治和社会环境，要选择政治上较为集中的体制与经济上自由的市场体制相搭配的模式。政治体制改革的着力点应当放在促进经济发展上：将目前还带有计划、行政、生产建设型色彩的政府，转变成公共服务和公共管理型的政府，大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断；改革县和县以下政治体制，取消乡一级政权体制，压缩县一级政权体制的机构和人员，从而减轻农民和企业的负担；理顺中央和地方各级财政的财政税收和事权关系，不仅要划分各级地方的收入，还要明确各级地方应当负的责任，既避免中央财力分散没有权威的情况发生，也要避免收钱不干事和干事没有钱，使基层加重农民和企业负担，百姓和企业怨声载道的局面出现；改革党对国有和国有控股企业的领导方式，党的领导以现代企业组织的形式出现，使党对企业的领导成本最小、效率提高和磨擦减少；改革土地制度，使村组织和乡县政权膨胀失去土地制度基础，并且以土地使用权为核心的财产制度在宪法和国家的财产制度中得到确定，还要使土地制度适应城市化、农业现代化、市场经济体制和社会保障的建立。从建设促进经济发展的政治体制看，重点需要建立的体制有：起草、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》，从而以法律制度的形式抑制吃皇粮机构和人员的膨胀；确定市县两级主要领导政绩考核指标、方式和程序，形成以民为本、注重实效的政府；规范法律和法规形成的民主化程序，防止政府有关部门将部门、处室和个人权力和利益通过法律和法规合法化，形成寻租腐败、阻碍经济发展和低效率的条件和体制。因此，要实行一党执政、多党参政和议政、新闻适当管制和改革、间接民主为主等框架性的较为集中的政治体制；强化有利于经济发展的民主，应当从下到上扩大民主；而清理法律法规、法律和法律法规形成民主化，则要从上到下进行。通过以上改革，使国家和民族稳定和安全地渡过两个转型之多事阶段，并使政治体制促进经济健康发展，从而国力日益增强，人民更加富裕。

关键词：政治体制体制模式搭配寻租设置

十六大提出全面建设小康社会包含政治文明内容后，政治体制的改革又成为学术界和政策研究界议论的热点话题。有的同志认为，经济体制改革改到今天，许多问题卡在政治体制上，政治体制改革已经成为绕不过去并很迫切的一个环节；有的同志以许多群众反映腐败等问题为由，论证政治体制改革的紧迫性；还有的学者从经济全球化、加入世界贸易组织、学习借鉴西方社会政治文明为由，也提出要加快政治体制的改革。

当然，政治体制非改不可，关键的问题是改哪些，怎样改，改到什么程度？比较激进的观点是学习西方的政治文明，要实行普选制和多党制，立法、行政和司法三权分离，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同的方案。我们这里不想从意识形态角度，或者从价值好恶来分析政治体制改革的原由和框架，只是从经济发展角度冷静地考虑政治体制改革的原则、成本、效率、风险、可操作性等等，思考政治体制和经济体制在一个特定的发展阶段中互相搭配的模式选择，以此看待哪些政治体制需要改革，哪些政治体制需要建立，并在此基础上提出一个能促进经济发展并保证二元结构社会安全和稳定转型的政治体制改革内容和框架。

政治体制改革的目的、原则及其与经济体制的搭配

学术界提出政治体制如何如何改革时，可举出其许多意义、必要和理由。但综合起来看，许多改革主张的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混乱的。特别是政治体制改革一般涉及到意识形态和价值判断的不同，人们往往很可能从所处的阶层、价值好恶、文化背景、专业知识等等出发来设计政治体制改革的内容和路径。如果将这种基础上的改革方案付诸于实施，因其简单或者理想化而可能得不偿失，甚至是很危险的。因此，政治体制改革需要从经济学角度冷静地予以思考。

一、政治体制改革的目的和原则

首先，政治体制改革是为了避免国家和民族长远的经济和政治陷于危机。政治体制改革从短期内看，可能要付出一定的成本和代价，但是这种代价和成本小于长远避免危机带来的收益，这种政治体制改革比较合算；如果某种政治体制改革短期的代价和成本可能使社会经济过程大规模动荡，其代价和成本可能大于远期的收益，甚至使发展停止或者中断，这种改革是不合算和不可取的。比如，目前县乡村税费供养的政治体制和吃皇粮人员规模过大问题，如果不从政治体制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它们加大农民、城镇居民和企业的负担，甚至借债运转，一使创业者和企业越来越少、吃皇粮的人越来越多，二使县乡村财政破产、经济崩溃，三使农民、个体劳动者和企业与庞大的吃皇粮阶层形成对立，导致社会利益集团之间的冲突。结果积重难返，可能使国家和民族陷入经济和政治危机。因此，县乡村的政治体制已经到了非改不可的地步；但是改革既要坚定不移，也要有一定可操作的办法，在坚决改革的同时防止动荡和代价过大。

其次，政治体制改革的目的是促进经济发展，要顺应城市化进程，实现农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济的转型。经济发展从空间上讲，是人口、生产要素、企业、市场、基础设施等等在地理上集中的过程；城市化水平实际上反映了一个国家和地区经济发展的程度，世界上城市人口比例很少而实现了现代化的地区和国家很少见。就此来看，从政权体制上讲，你是想强化农村和农业政权建设呢，还是想考虑人口城市化转型过程中动态地乡村政权体制的简化和城镇城市政权体制的完善上？还有从土地制度看，它既是一个经济问题，也是一个涉及宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。这也有一个你是想设计一个顺应城市化进程的土地制度，还是实行阻碍城市化进程、强化和膨胀农村县乡村政权体制的土地制度？

再次，从市场经济的需要来看，对于创业、投资、企业经营来说，政治体制改革主要是要提高政治体制的效率，特别是提高与政治体制有关的经济效率。有的政治体制改革，可以提高与经济运行和发展有关的政府机构和运作的效率；而有的政治体制改革可能降低机构和运作的效率。比如，一些重大的事项需要设置听证这样一种民主制度，这是一种防止政府权力过大、垄断、寻租的一种体制。但是，是不是事事都需要听证，有的事项是不是可以用法律和法规约定的其他委托代理方式去协调，可能效率会高一些。而一些显然是低效率的政治体制，比如过多的审批、审批没有时限约定、审批之间的重复和冲突等等，需要坚决改革。

第四，一种政治体制本身需要成本，改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本，改革的过程则需要选择既支付成本最小，又要达到改革目的的转型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因为事事要协商、每个人都要事事投票，或者意见总是统一不起来等等，极端的民主化体制，成本也是高昂的。也因假定计划机关和各级领导可以料事如神、预测未来，也需要集中信息、制定、执行和下达指令，需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，加上决策可能常常失误，极端的集中体制，其成本也是高昂的。从经济学上讲，哪种体制在时间和范围的总体上成本最小，这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看，在精简县乡村吃皇粮的冗员时，是政府包起来，一直养到退休，还是创造创业的条件，利用市场经济的办法，进行分流？改革的成本大不一样。因而，哪种改革方式是成本最小的，也是我们需要考虑的。

第五，政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革带来的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所费小，但是可控制、风险小、收益较大；有的改革成本大，费力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，风险高，收益并不高；有的改革可能成本大，费力大，但是效果明显，收益也高。因此，每项改革，对其成本、收益、可能的各种不确定性、风险都应当进行较为深入的评估，以便进行方案比较、统筹安排，保证改革过程坚决推进、降低成本、收益最大和避免风险。

第六，要考虑各种政治体制改革方案和安排的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况：一是方案过于理想化，没有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奋人心，但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大，或者欧美的模式不适于中国国情。二是改革方案从部门出发，专门化，没有考虑此项改革的外部关系，或者没有考虑与之相联系部门的联动，从而使专项改革孤军作战，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪，想一步到位。但是，许多改革都是一个阶段、一个阶段地进行改革，每一步达到一个目标，分步骤实施和完成。政治体制改革，至少要考虑这样一些因素：中国的国情和发展阶段；与经济体制改革的协调；一项政治体制改革与其他政治体制改革的配套；必要的妥协，阶段性和有些改革的长期性。

二、政治体制和经济体制搭配模式的选择

从政治体制的决策和组织形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都参加投票。其中又分为两种，一种是全部通过制度，另一种是2/3或者半数通过制。有间接的民主制度，即人民代表制度，人民代表参政时，又分为全部通过制（也即一票否决制），2/3或者半数通过制。实际的决策和组织形成过程，许多处于绝对民主和绝对集中之间。从成本和效率看，全部通过的直接民主或者间接民主，几乎不存在。多数通过的间接民主制度大大降低了决策和组织形成的成本和提高了议事的效率。但是，代表的形成方式和组成，以及与决策者和领导者之间的关系，很可能偏离低位群众的意愿。而集中制，则使决策成本较低、效率较高，但是如果决策发生重大失误，则损失很大。

从经济决策的体制看，一是高度集中分配资源的计划经济，二是由市场调节分配资源的市场经济。集中的计划经济模式，从20世纪的实践来看，基本上已经宣告破产。原来许多实行计划经济的社会主义国家，或多或少，都在体制上进行了转型。无论是何种体制的国家，就目前来看，除了极个别的，各国实行的都是政府程度不同控制的市场经济体制。

政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式的搭配问题。从决策、控制方式和资源分配方式讲，政治体制与经济体制有四种搭配模式：一是集中的政治体制与集中的经济体制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由国家集中配置和分配经济资源，排斥市场的分散决策和选择。典型的有朝鲜、前苏联、改革开放前的中国、东欧诸国等，可称之为前苏联模式。二是较为分散的政治体制和较为分散的经济体制搭配，多党竞政、新闻自由、政治决策较为分散，资源基本由市场进行分配，生产什么、生产多少、怎样生产，由市场调节，投资、消费和要素供给由投资者和家庭分散决策。目前，欧洲一些国家和美国经济体制和政治体制的搭配可能最接近于这种模式，可称之为欧美模式。三是较为分散和自由的经济体制和适当集中的政治体制相搭配，经济上实行市场经济体制，资源由市场进行分配，政治上强调适当的集中。亚洲日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。（注释：甚至有的学者认为，东亚经济在它经济和社会结构的转型期中，是强权政治下的自由市场经济。）目前中国、越南等国家，实行的基本上也是这种体制，可称之为前东亚模式。四是政治上高度分散化，经济上高度集中。这样的体制在实际生活中是不存在的。