张博树：借鉴“一臂之距”原则，改革中国的官办艺术体制

中国的官办艺术体制是1949年“新中国”成立后形成的。迄今中国最著名的“国家级”艺术表演团体仍然寄生在这个体制之内，虽然有些改革，但总的格局和官办艺术的性质并没有变化。本文认为，这种状况不利于中国表演艺术行业的发展。借鉴国际上行之有效的“一臂之距”管理原则，重新界定政府和艺术机构之间的关系，改革中国的官办艺术体制，应是中国演艺业宏观管理体制改革应该努力的方向。

中国官办艺术体制的基本特征

1949年后，中国文化事业方面的管理体制是在公有制和“社会主义计划经济”这个大框架内形成的。

中华人民共和国的成立，是现代中国历史的一个新的重要开端。居于执政地位的中国共产党把实现无阶级的共产主义社会作为自己的执政理念和奋斗目标，所以在建国以后不长的时间内，就开始超越原先的“新民主主义”革命纲领，提出“党在过渡时期的总路线”，即有步骤地实施对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。建设一个公有制的完美社会是毛泽东一代共产党人的真诚理想。表演艺术团体的“公有化”乃至“革命化”，以及据此建立起来的艺术生产的宏观管理体制，都只有在这个时代背景下才能得到理解。

从起源上讲，“新中国”表演艺术团体的前身可以大体上分为两类：一类是共产党领导的、战争年代就存在的革命文艺团体，还有一类是民间艺人组成的演出团体或“草台班子”。1951年5月5日，经周恩来总理签署，政务院发布了《关于戏曲改革工作的指示》，提出“改戏、改人、改制”的号召。同年6月，文化部召开全国文工团工作会议，规定了全国各种文工团的大体分工，决定中央、各大行政区、大城市设剧院或剧团；各省及中等城市设剧团或以剧场为主的文工团；专区设以演剧或演唱为主的综合性文工队。在随后的几年间，政府又收编、改造了大批民间剧团，使之成为各种类型的国有或集体单位。至此，“新中国”的艺术演出团体基本实现了转制和公有化。

艺术表演团体公有化的制度蕴含乃是计划经济框架内宏观艺术管理体制的确立。在经济领域，“计划”意味着把一切经济活动都纳入指令性安排的范畴，企业生产什么、生产多少、产品流向哪里、收入如何分配等等，都由政府行政部门决定，完全排斥市场的资源配置和对生产者的激励机制。相应的，在文化领域，计划经济框架同样意味着把艺术生产、经营、财务、人事等通通纳入统一的行政管理，由政府而不是由消费者决定艺术品生产什么、如何生产，从而建立起政府不但管宏观、而且管微观，不但管文化、而且直接办文化的艺术管理体制。这个体制的主要构成要素包括：

△产权形态的高度单一性：所有艺术表演团体都是公有的，分别拥有“全民”或“集体”的公有制性质。排斥一切私人经营。

△艺术生产的内容要符合党的意识形态要求和政府工作的需要，为此必须建立一套艺术作品生产报批和内容审查的机制。

△表演团体作为“事业单位”的“编制”制定权和主要领导的人事任免权掌握在各级文化行政主管部门手中。

△表演团体的财务收支由政府统一负责，包括通过拨款支付表演艺术院团所需的各项基本费用（固定资产投入、维持机构运营的流动资产开支）、演职人员的工资（劳保及退休金）；演出单位如有盈利也需上交国库。换言之，计划经济体制内的艺术院团只是一个遵命而行的艺术生产单位，而不是一个独立面对市场的法人主体。

应该承认，这样一个管理体制在20世纪50～60年代的中国曾显示出巨大的动员能力，尤其是在大型演出的组织方面，表现出较高的工作效能。著名的音乐舞蹈史诗《东方红》堪称这个年代留下的舞台艺术经典。但读者不一定知道，这部由70多个单位的3000多名演员参演、长达2个小时的大型作品，居然是在一个半月的时间内集体创作并排练出来的！

“国家包办一切”是计划经济年代中国所有“事业单位”的共同特征，包括报社、电台、电视台、出版社、学校、医院、科研院所、图书馆、文化馆、体育运动队，也包括艺术表演团体。在计划经济体制中，政府既是各类文化事业机构的举办者、所有者，又是它的运行管理者和实际经营者。结果势必招致政（政府）事（事业单位）不分对艺术表演团体来说则是政（政府）艺（艺术机构）不分的现象出现。对政府来说，统包统管、政事不分的管理体制，混淆了政府的职能界限，加重了公共财政的负担。从表面上看，政府的权能似乎是无限的；实际上，这种“全能政府”所带来的更多是运行成本高昂、政府各部门权力设置重叠以及必然导致的行政效率的低下。

对表演艺术团体来说，这种国家大包大揽的体制造成的直接后果是：

△演艺机构“等”、“靠”、“要”，缺乏自主创新的动力和激励机制。既然演什么由政府决定，要花钱向政府伸手，不存在任何经营风险，也没有任何利益激励，艺术机构自然只能坐等分吃国家的“大锅饭”。

△表演团体行政化、官僚化，政艺不分在微观艺术机构酿成不良后果。中国事业单位的管理体制是套用国家行政机关管理模式建立起来的，从职能确定到机构编制，从干部人事管理到工资分配形式，从党务领导到日常运作，都模仿国家行政机关，这样势必造成每一个艺术生产单位都变成行政化、官僚化的等级制团体，对上接受政府的行政指令，对下采用同样的行政手段管理演职人员。不少艺术演出机构的非专业人员占到职工总数的30％以上，机构臃肿、人浮于事的现象比比皆是。内耗增加，效率降低。

△分配制度上，“铁饭碗”、“大锅饭”造成的弊端尤其突出。国家对所有文化事业单位的经费配置，不是按事业发展的实际需要和经营状况的优劣，而是一律采取平均主义的“大锅饭”方式，按人头拨款。演艺机构内部又缺乏有效的工作绩效考核标准，造成演员、职工个人分配上干多干少一个样，干与不干一个样。这就是“铁饭碗”制度下的“单位吃国家大锅饭，职工吃单位大锅饭”。竞争机制和利益激励机制彻底丧失了作用。

△“单位社会”的整合模式把所有人都禁锢在一个封闭的小天地内，彻底阻断了艺术人才自主流动的可能。“单位”在计划经济年代的中国是一种极普遍、又极独特的社会组织形式。它的特征包括：生产要素主体间的非契约关系（领导由上级任命，职工由国家计划“分配”）；高度的功能合一（职工的工资、住房、医疗、养老、子女入托、文化娱乐，乃至用餐、洗浴等等皆由单位负责）；资源的不可流动性（单位既无独立产权，也很少自主的人事决定权）。这使每一个单位都变成了微型社会，变成自我封闭的小天地。

传统体制所导致的上述结果，与艺术生产的公民社会属性、商品属性和产业化要求是完全背离的。当然，在制度建构的根本原则上，计划经济和市场经济本来就有截然不同的指向。计划经济否认市场在资源配置过程中的基础作用，否认利益动机对生产过程的激励作用，过分相信人的“精神因素”，相信行政手段的效能。结果，在国家大包大揽的同时，必然是市场活力和人的积极性的消失。

改革开放以来宏观艺术管理体制的变革及其有限性

1978年12月召开的中共十一届三中全会实现了工作重心从“阶级斗争”到经济建设的转移。农村实行的“家庭联产承包责任制”构成中国经济改革的第一个浪潮。“承包制”改革所蕴含的精神和原则为随后展开的表演艺术团体的宏观管理体制改革提供了重要启示。

文化部于1979年底起草了《关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》，提出要下放表演艺术团体的演出剧目权、一定的财权和用人权。1980年3月，在北京召开了全国文化厅局长会议，讨论和交流的核心也是艺术表演团体体制改革问题。1983年元旦，时任文化部部长的朱穆之提出，“农业改革的基本精神与原则一般也适用于文化艺术事业，就是要实行责任制，联产承包。”于是，以承包经营责任制为主要形式的艺术院团改革，在全国得到了推广。到1985年上半年，全国有三分之二以上的专业艺术表演团体实行过“承包经营责任制”。不过，这些艺术团体主要是地县级的，省级和中央级的院团并没有全面展开，只进行了少量试点。

1984年10月，中央十二届三中全会提出了以增强企业活力为中心、建设有计划商品经济的改革目标。改革战略重点由农村转向城市，并涉及到各行各业。1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，这个文件明确指出艺术表演团体存在五个方面急需改革的问题：布局不够合理；人浮于事，机构臃肿；领导体制和管理体制不适应艺术生产的需要；分配上的平均主义、大锅饭；鼓励、推动艺术创作、评论、研究的制度、措施不得力、不健全。因此，应当“遵循调整、改革、整顿、提高的方针，在体制上和领导管理上进行较大的改革。”在宏观方面，改革的目标是调整艺术表演团体的布局和品种结构，改变不根据群众需要和实际情况，按行政区划层层设立政府主办的艺术表演团体的状况。在微观方面，则是要增强艺术表演团体自身的生机与活力，使其逐步成为“独立性较强的社会文化团体”。这个思路显然折射出“以增强企业活力为中心”的中国经济改革新提法的影响。

1988年9月，国务院转发文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，对前一阶段改革工作进行了总结，提出了进一步加快和深化体制改革的构想。主要内容包括：

△在艺术表演团体的组织运行机制上逐步实现“双轨制”，即：少数代表国家和民族艺术水平的，或带有试验性的，或具有特殊的历史保留价值的，或少数民族地区的艺术表演团体，由政府主办；大多数艺术表演团体，应当采取多种所有制形式，由社会主办。

△进一步推进人事制度、分配制度等内部机制改革，如全民所有制艺术表演团体对艺术表演人员要实行聘任合同制或演出合同制。

△建立完善的文化市场体系，为艺术表演团体和艺术表演人员提供良好的竞争环境。

△政府文化主管部门对艺术表演团体实行间接管理。

关于“间接管理”指导思想下政府的主要职能，1988年文化部《意见》的解释是：“在加强调查研究的基础上，合理运用经济的、法律的、行政的、舆论的等多种管理手段，从宏观上对艺术表演团体的业务活动和经营活动进行指导、规划、协调、服务和监督。”政府文化主管部门对艺术表演团体的管理权限包括：制定艺术表演事业的战略、法规及方针、政策；调整和规划全民所有制艺术表演团体和艺术表演品种的布局；在国家政策和计划的指导下，部署重点艺术设施项目的建设；会同有关部门，完善各种经济调节政策，鼓励和支持各种优秀的创作和演出活动；通过考核和招标，聘任由政府文化主管部门主办的艺术表演团体的主要领导人员；通过文化稽查人员的检查和监督，依法按章对艺术表演团体的业务活动和经营活动进行指导和管理；根据对外开放的需要，归口指导和管理艺术表演团体的对外文化交流活动。

即便从今天的眼光看，1988年文化部的这个文件在对文化艺术管理体制改革的整体理解方面也达到了相当高的水平。文件中关于体现政府“间接管理”的许多规定和举措，至今仍有其现实意义。可惜，由于六四天安门镇压事件的发生，中国的改革事业严重受挫。表演艺术行业宏观管理体制的变革也停顿下来。这种情况直到1992年邓小平南巡后才开始改变。

1993年11月，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。正是在这个背景下，文化部先后于1993年和1994年发出《关于进一步加快和深化艺术表演团体体制改革的通知》及《关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见》，这两个文件重申了80年代已经提出过的一些改革思想和举措，特别强调在抓繁荣促精品实践中推动艺术表演团体内部机制的改革。

对“中直院团”（即文化部所属的国家重点艺术院团）管理体制的改革是90年代中期直到新世纪到来中国演艺业体制改革的重点。改革包括三方面的内容：建立科学合理的布局结构；建立充满活力的运行机制；建立长期稳定的经费来源。

中直院团改革的第一步是实行演出补贴制，以此为手段，不但希望收到扶持高雅艺术和民族艺术之效，更重要的是逐步建立起国家对中直院团新的调控关系，充分运用投资机制所产生的效应，推动中直院团管理体制改革的深化。“演出补贴制”按照不同的艺术门类核定演出场次和补贴金额。比如，京剧的演出场次为90场/年，每场补贴5700元；话剧90场/年，每场补贴5300元；儿童剧45场/年，每场补贴5300元；交响乐民乐75场/年，每场补贴5300元；歌剧舞剧150场/年，每场补贴9500元。