曹凯：从党内普选与分权到宪政民主――对中国渐进式民主化进程的思考

人们越来越关注中国的政治体制改革。这不仅是适应当今世界潮流的驱使，同时也是在目前国内各种矛盾、各种问题――如腐败、低效、党群干群关系紧张――难以解决的背景下的思考。这些问题多归咎于政治体制改革严重滞后。不可否认，在中国实行经济体制改革之后，政治体制改革应当提上日程，但由于诸多原因，使得政治体制改革迟迟不见踪影。本文试图从中国政治体制改革的困境、变革时期中国的特点等出发，寻求相对可行的政治体制改革方案。

一、中国政治体制改革的困境

1、稳定问题的阻碍

在当代中国，稳定是个大问题，也是最让政治精英们头疼的问题。可以说，对稳定与否的担忧，在一定程度上成为阻碍中国政治体制改革的主要原因。其合理性来源在于，中国民众缺乏普遍的民主训练，至少从历史上看，基本上没有一个时期有过民主的尝试。另一个理由就是，中国民众已经习惯了“服从”，如果让自己去选举首脑，会手足无措。在这两个假设前提的推导之下，中国一旦进行民主改革，则“乱”的可能性会非常大，那么付出的代价将会很大。

对于这两个假设前提，我表示无法苟同。当然，表示不赞同并不意味着我就承认“中国民众不缺乏普遍的民主训练”或者是“民主不需要训练了”。因为，从历史上看，一些民主国家的民主化进程都是由少数人倡导并进行的，或者是由少数人享有（例如古希腊的城邦），最后才推及到全体民众。而在推及的过程中，充满了热情的宣讲和倡导，乃至整个国家的民众信服于这种普遍的正义制度。或者是另外一种情况：从市民（公民）社会到民主国家，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，并在市民（公民）社会力量的扩大的基础上，人们按照内生的民主规则建立国家。但这需要一个很长的时期，甚至是几个世纪，这与当前中国激烈的社会大转型无法合拍。当然，从国外的经验看，民主的达成有暴力革命和和平过渡两种形式。对于前者，是我们极力要避免的。关注的重心在于后者，即和平过渡。

和平过渡似乎有若干种途径，例如仿效台湾蒋经国开放党禁、报禁，国民党不再作为法定的唯一执政党存在。这一方式对台湾无疑是可行的。孙中山先生倡导的“军政”、“训政”和“宪政”经过几十年的熏陶，台湾民众已经对其有所了解，实行民主的时机已经成熟，且台湾并不大，“船小好调头”，发生意外情况的可能性极小，即使发生，也易于控制。而中国大陆的情况就比较复杂，国土面积大、人口多、地区差异很大，尤其是少数民族地区不稳定因素很多，一些民众对现实的不满情绪也很突出，这就使得大陆很难仿效台湾的模式进行民主改革，而且政治改革和经济发展的模式不具有可套用性。只要是负责的政治家，必须要考虑到一旦出现意外或不可测因素所带来的后果――内乱。如果这样，经济可能倒退数十年，而普通老百姓将是这个惨重代价的最终承担者。

概括地说，对于稳定的担忧，成为中国迟迟不进行政治体制改革的主要原因。当然，从中共最高领导人的学科背景出发这一现象的出现也是不可避免的。他们基本都出身于理工科，尽管思维缜密，但无疑会囿于繁冗的推理和谨慎的言行。这使他们在改革问题上有过多的担心和忧虑，延误了改革时机。笔者同样对改革而导致不稳定后果的可能性表示担忧。但是，如果因为出于对稳定的担忧而迟迟不进行改革，那么因政治体制改革滞后引起的问题将会越积越多，最终会难以收拾。那时再进行改革，则成本过高，风险过大。

这样，在稳定的问题上，形成了一个恶性循环：因为担心出现大动荡，所以迟迟不进行改革；而不改革或延迟改革，则出现大动荡的潜在危机会越积越多。可以说，究竟改不改和“一改就乱、不改就死”成为当前中国政治体制改革的困境（dilemma），或者说是两难处境。

2、由民众缺乏民主训练假设而引发的讨论

上面曾经提到部分人认为“中国的民众普遍缺乏民主的训练”，并以此作为难以进行民主化改革的理由。缺乏民主训练确是事实，然而这并不意味着进行民主改革的日期就要延后。经济制度与政治制度是绝对不可分的，忽略任何一方必然导致另一方的衰退乃至崩溃，尤其是在中国这样一个进行大转型的国家，政治体制改革的滞后将成为或者业已成为突飞猛进的经济发展的严重障碍。

基于“缺乏民主训练”这一前提，村民自治让许多持此观点的学者感到欣喜万分。例如，徐勇先生认为，“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范性作用。” 笔者对其预期的价值表示赞同。然而，村民自治在中国却遇到了许多人未曾想过的麻烦。中国的农村社区，从古代到建立人民公社体制之前，基本上都是在熟人社会里的自治或准自治，已经形成了强有力的自我调节、自我管理功能（依靠村规、家法和伦理等）。人民公社不过是打破了这一体制而代之以国家权力。不过，尽管如此，自治或准自治依然存在。正因为古代“皇权不下县”，所以，中国的农村本身就已经具有了自治或准自治的传统，而且根深蒂固。所以，作为填补人民公社空白的村民自治其实并无实质上的或可操作意义上的新意（当代村民自治实践的发起者也是农民，不过最后由人大立法确定了而已）。

同时，村民自治在中国却遇到了许多人未曾想到的制度性障碍，即县、乡一级政府对村民自治的干涉。例如，村民大会有选举村主任的职能，但村主任的工作经常受到县、乡一级政府的限制，而村民最关心的税收问题，村民大会却对此无能为力，相反，村委会在村民心中成了“刮宫引产、催粮要款”的县乡政府的派出机构。因此，民主的尝试可能会因为这种情况而破产，即没有足够的制度保障。同时，由于名目繁多的税收使农民的生活受到威胁，而村民自治又无法改变这一现状，于是对村民大会逐渐失去了兴趣和信心。笔者认为，对某一制度的诉求或满意度，直接建立在该制度对公民权利的保证程度基础上。如果制度安排的初衷很好，但在实际运作过程中，无法满足公民的需求、保障公民的权利，那么公民很快将对它失去信心并表示不满。村民自治制度就是这样的典型。

可以说，村民自治是“自下而上”的民主化尝试。从另一个角度说，也是“自下而上”的民主训练。然而，事实证明，这一条路并是很好的选择。中国的权力结构是自上而下、垂直统一的，并且权力在下传的过程中极有可能被过度放大。因此，选择自下而上的民主化尝试在中国遇到了它在西方从未遇到的困难。这是特殊的权力阶构与民主化的紧迫性、困难性交织的结果：薄弱的下层权力无法对抗强大的上层权力，而且权力的层阶又过多，权力和信息的传输渠道不是很畅通，也容易被曲解。因此，选择逐步“自下而上”的民主训练或培育公民社会不是个好办法：改革紧迫，这一做法所需要时间又过长。

当然，从最基层的权力组织开始尝试民主，可能基于中国国民的主体是农民这一事实，同时包括了农民素质最低下、实践民主的困难性最大等主观臆度。对此，笔者不做具体分析，短短一篇文章无法对这个问题做出具体的回答。况且，上面的分析已经否定了“自下而上”途径的可行性，因此，需要把注意力转移到中国的中层民众上来，即城市里的工人、商人和其他非农业劳动者或管理者。如果农民素质低下而无法或很难实践民主，那么中层民众是否有这个可能性呢？应当讲，中层民众基本都工作在高度组织化与规范化的管理模式中，但没有农村社区的绵延千年的自治传统。但是，这一群体接受的民主思想是最多的，对公民参与的渴求最迫切，已经具备了民主化的思想意识基础。不过，国家权力对该群体除了社会流动以外的管制与控制是最为严格的，倘若从城市率先开始民主化实践，就等于放弃控制，无疑将会触动上层的权力基础。问题在于，民主化的制度安排尚未确定，开始全面民主化的各项基础工作还未见端倪，这样做的危险性比较大。具体地说，党政合一的制度形态，必然会使民主选举等问题无所适从：如果中层民众有权直接选举选举政府首脑或人大代表，或者政府首脑、人大代表进行竞选，那么就意味着共产党组织直接退出权力系统。这就象一辆高速运行的列车突然撞墙，权力交接、以及和政府、人大等千丝万屡的联系问题会突显出来，并可能会引发比较大的社会动荡。很好理解，由于历史的原因，共产党作为大陆唯一的、并对其他任何组织进行政治领导的合法执政党，它的意志和能量已经渗透到几乎所有的政治和非政治组织，例如，人大、政协、政府等，并对这些组织进行政治领导，而且起着绝对的决定性作用。因此，共产党的突然直接退出，则会在组织运作上产生权力真空。那么随后的问题就是，由谁来填补这个权力真空、怎样来填补。在制度安排未经确定的情况下，填补真空所需时间、填补所需花费的成本和最终效果都是一个未知数。同样的道理，机会成本过高，那么老百姓必然成为这一代价的最终承担者。

这样的分析可能过于简略，但是，如我上面所谈到的一样，中国的政治制度形态的特殊性，以及实行政治体制改革的迫切性，决定了无法单纯通过培育公民社会最终达到民主这样的途径进行，也决定了无法通过“自下而上”的方式开展政治体制改革，也不能单纯依靠从城市或中层民众中间开展民主实践以解决现有问题。

二、对现有民主“药方”的批判

1、“一步飞跃”式

不可否认，目前国内许多知识分子对民主化的进程想法过于简单、激进，即希望中国一步从专制社会跨越到民主社会。从感情上，笔者完全理解知识分子尤其是自由知识分子对民主的渴望，但是，这一想法存在许多问题：片面强调了政治价值而忽略了经济问题，换句话说，对政治民主诉求的强烈呼声使得抛弃了对经济问题的思考。从国内许多学者和知识分子对于政治和经济问题的辩论我们可以很清楚地发现，因为出发点的不同，或者所关注问题的重心不同，导致了这些学者、知识分子分别站在自己的角度争论问题，一方希望民主而忽略经济，另一方寻求经济发展而忽视政治制度的突破，双方很难达成一致。

从政治改革的角度来说，对民主化进程的思考不能不立足于对经济的研究。但是，许多自由知识分子显然对经济问题缺乏操作研究。他们大都怀有对民主的向往，对自由平等的渴望，希望大陆的老百姓过上好生活。然而，操之过急的情绪可能使老百姓的生活因为“聚变”而变得更糟。这一理由的论据在于，目前中国的市场经济在实质上决定于共产党的政策倾斜和扶持，而不单纯依靠市场自行调节。况且，经济中存在的诸多隐患仍没有得到解决并有可能更加严重，那么，在“一步飞跃”进入民主的过程中，得到共产党倾力扶持的在GDP中占相当分额的企业倒闭的可能性极大。这样一来，中国的经济倒退几十年恐怕就不仅仅是个担忧了。

“一步飞跃”是我个人的叫法，刘军宁先生称之为“两点一线” ，持此观点的知识分子其思想来源于卢梭的浪漫主义和法国大革命的激情，缺乏对中国现实问题和具体问题理性的分析。尽管在道理上并没有错，却并不是好办法，也不太具有可行性。

基于对这种“药方”的批判，一些学者提出先从党内民主搞起。我同意这种观点，而且在后面还要详细论述。不过，这种观点存在一个问题，即民主推进的“自下而上”，“先从镇级、再县级党委逐步推开，实行真正的竞选” 。这一观点忽视了中共决策及权力机制的特点――自上而下、高度集权、垂直统一。前面也讨论过，权力在从上到下的传达过程中会不断放大，且上一级党组织是否会轻易放弃对下一级组织的统辖和管制还是一个未知数，可能会发生中央与地方的权力冲突问题，这一方法的可行性较低。所以，最好的方法是“自上而下”实行党内普选和地方分权，后面还将更详细地讨论。

2、威权主义和东亚模式

威权主义之所以在中国产生并且得到上层的亲睐，其一是对以集权为特征的东亚模式的误解，其二是担心中国可能因“分权”或“涣散”而陷入混乱，其三是急于促成经济飞跃。

不可否认，东亚模式的确在战后促使东亚国家形成经济腾飞和社会进步方面有着重要的作用，其主要动力来自于民众对摆脱贫困落后现状的期待以及由此激发的民族主义和国家主义，于是强势政府和集权成为看似合法的理由。经济的腾飞致使世界范围内的研究者对威权主义和东亚模式感到新奇和鼓舞。与此同时，部分人对民主的低效也产生了怀疑，兼之社会民主主义及新自由主义强调的国家对市场的有节制的调控获得的巨大成功，使他们乐颠颠地为“国家吞并公民社会”的论调寻找论据。

按照制度经济学的观点，制度的变迁过程受初始制度条件和规模报酬递增因素制约。