陈子明：被绑架的宪政：党国与邦联的缠绕政体

出于一种期盼，人们曾讲过胡赵新政，现在又在讲胡温新政。但是，如果实事求是地说，所谓“新政”是言之过早了，二十多年来在政治领域中的变革，始终不曾超出官制改革的范围，进入到政体改革的层次。

一、 官制改革与政体改革

如果讲新政，最好的参照物是清末新政。清末新政分为两个阶段，废科举，设外务部商部学部，建立警察制度，厘定官制，撤军机处设内阁，是第一个阶段；颁布《钦定宪法大纲》和立宪《九年筹备清单》，在城镇乡和厅州县试行地方自治，设各省谘议局，设资政院，筹备在宣统五年开国会，是第二个阶段。第一个阶段的改革内容都属于官制改革，第二个阶段的改革才是政体改革。

中共十一届三中全会以来的政治改革，就其已经兑现的而言，如废除终身制，公务员考试录用制，国有企业厂长经理负责制，都属于官制改革的内容。中共十三大已经决定而事后没有兑现的，如各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，撤销政府各部门现有的党组，撤销各级政法委，党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件等，也都属于官制改革的范围。政体改革至今尚未破题。

政体是古典政治学最主要的研究对象。政体一词的原初含义来自古希腊语中的“波里德亚”（politeia），英文中对应的词是“regime”，有时也用“constitution”来翻译（不仅指文字意义上的最高法律，也指一个社会实际的政制）。亚里士多德说政体（宪法）为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的“最高治权”的组织。什么是最高治权，它是一个宪法或政体事实。到了中世纪与近代之交，最高治权又被称为“主权”。

梁启超在《立宪法议》中说：“采一定之政治以治国民谓之政体。世界之政有二种：一曰有宪法之政（亦名立宪之政），二曰无宪法之政（亦名专制之政）。”立宪的根本义是对主权的一种划分与制衡，如果最高治权掌握在一个人或一个团体手中，就是专制之政，规定实现专政的“宪法”实际上是“假宪法”和“无宪法”。

王天成在《论共和国----重申一个伟大的传统》中说：从古希腊到英国革命，思想家眼中最理想的政体系“混合均衡政体”。在有的思想家如马基雅弗利那里，“混合均衡政体”是共和政体的代名词；斯巴达、古罗马及中世纪的威尼斯共和国被思想家们视为“混合均衡政体”的典范。“混合均衡政体”是社会几个基本成份共同组成政府、彼此制衡的一种政体。斯巴达有两个国王，有由28名60岁以上的贵族组成的元老院及全体成年男性参加的“公民大会”。国王主持城邦的会议和祭礼，负责对外战争；元老院是决策立法中心，并有权监督国王；“公民大会”选举官员，批准元老院提案。罗马共和国的主要政府机构有元老院、执政官和民众大会。元老院是最高决策机关；执政官是国王的替代物，行使军事、行政、司法权；民众大会选举执政官等官员，其中的平民大会后来还取得了通过与元老院决义效力相等的议案的权力。此外，还有专门的保民官，可以否决执政官侵犯平民利益的政令。但是，无论斯巴达还是罗马，都是贵族共和国，大权控制在贵族手中。罗马共和国到了后期，由于平民在与贵族的斗争中取胜，加强了民主成份比例。

取代混合均衡政制的是源于英国的分权均衡政制。混合均衡政体以阶级的划分和参与为基础，而分权政体则以政府职能的划分为基础。前者必然要求代表某个阶级的政府部门参与政府的一切职能，后者则强烈主张将各个政府部门限制在其适当的职能范围内。两种学说的交锋结果是分权均衡政体的诞生。1688年，即“光荣革命”的同年，哲学家和政治思想家约翰・洛克在本国经验的基础上发表了《政府论》下卷，第一次比较系统、权威地阐述了分权学说，不过，洛克只阐述了立法权与执行权分离的原则，并没有提到司法权独立（洛克写作时司法独立还没有完成）。十八世纪的法国杰出启蒙思想家孟德斯鸠，根据自己对英国经验的理解，以睿智、优雅的语言在《论法的精神》中完整、精辟地阐明了三权分立相互制衡的学说。1787年美国的制宪者们运用孟德斯鸠的学说，在历史上第一次以宪法的方式出色地构建了一个分权均衡政体，并在争取宪法批准的过程中进一步经典性地阐明了分权均衡政体的学说。

真正的“新政”应当是政体改革，就是要废除专制政体，建立立宪政体即分权均衡政体。这既包括中央政府的横向分权，也包括各级政府的纵向分权。

二、 议会制、总统制、党国制

按照梁启超的分类，世界上所有政体都可以分为两大类：立宪政体和专制政体。立宪政体又可以分为许多种类，但大致上可以归为两类：源于英国的议会制和源于美国的总统制。专制政体也可以分为许多种类，如君主专制、军事强人专制、法西斯专制等，但最值得重视的是源于苏联的苏维埃制或曰党国制。

英国的议会制政体脱胎于君主立宪政体。首先是由选民（其范围由相对富有的成年男性公民逐渐扩大到所有的成年国民）选举产生的议会与掌握行政权的世袭君主分权。待到君主成为虚君，行政权转到由议会多数产生的内阁及其领导下的常任文官（经由考试录用）手中时，主权的划分与制衡则体现在选民 政党 议会 内阁 文官这五者的复杂关系之中。议会制的主要特征是：最高行政长官（首相、总理等）必须得到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台；最高行政长官有解散议会、举行新选举的权力。

议会制还不是“三权分立”宪政思想的样板，按照蒋劲松的说法，议会制从某种意义上说是“熔权制”。1867年，英国宪法研究大师贝奇荷特（Bagehot）在其《英国宪法》（The English Constitution）中说：英国宪法的行之有效的秘诀在于“立法权与行政权的紧密结合、或近乎彻底的熔合。”自此以后，虽然不时有人指出英国的立法机关与行政机关其实也是各自独立存在，然以“熔权”来概括英国政体的特征以与美国式分权制相对应，已经为不少英文版著述所采用。彻底体现了“三权分立”原则的是源于美国的总统制。在总统制政体中，作为最高行政长官的总统与作为立法机构的国会有其独立的选举基础，构成各自合法性的来源；国会除非采取弹劾程序，不能使总统及其任命的内阁倒台；总统也不能解散国会。在马歇尔大法官之后，美国最高法院取得了某种凌驾于总统和国会之上的解释宪法的权力，这是英国和其他许多国家的法院所不具有的权力。但西方国家的政体分类主要还是依据行政权和立法权的相互关系来确定。

介于英国议会制与美国总统制之间的政体类型是法国的“半总统制”。根据法国政治学家Maurice Duverger的定义，半总统制有以下三点特征：1，总统由公众直接选举产生；2．总统享有相当的立法和其它政治权力；3．同时存在着总理和内阁：履行行政职权，并受议会信任票的制的。半总统制涉及两个“二元合法性”：一方面是总统制下的立法与行政首脑的“二元合法性”，另一方面是行政首脑机构之内的“二元合法性”一一即总统与总理的二元合法性。在半总统制下，当总统所属的党在议会中占据多数席位时，该体制实与总统制无别；但当总统所属的党及其联盟不占议会中多数时，总统则必须任命一个反对党的总理，正如法国总统密特朗1986年不得不任命希拉克组成反对党政府一样。这样，半总统制实际上缓和了总统制的“任期固定刚性”的缺点。既然称为半总统制，这种政体显然更靠近总统制，是广义总统制的一个亚型。

苏维埃制或党国制脱胎于法国的巴黎公社制度。按照马克思在《法兰西内战》中的说法，公社不是议会式的，而是同时兼管行政和立法的工作机关。苏维埃制一方面在其执行委员会（主席团）中继承了公社“议行合一”的做法，一方面在苏维埃代表的层次上实行无薪给、非常任制，实际上就是取消了专职的代议士。在列宁用暴力解散立宪会议，宣布实行“党专政”后，苏维埃制就与真正意义上的选举脱离了关系。党国制第一步是把政治吸纳于行政，第二步是把行政吸纳于执政党的党务。因此，罗莎・卢森堡和托洛茨基以后的批评者又把它称为“党官僚制”。韦伯指出，民主国家也存在“官僚化”的倾向。但那里行政机关中的文官是考试录用的，是听命于选举产生的政务官的，而党国制中的官僚是“等级授职”的，是不受选民和议会监督制约的。

孙中山联俄后改组的国民党采纳了苏俄的党国制。孙中山说：“俄国革命6年，其成绩既如此伟大；吾国革命12年，成绩无甚可述。故此后欲以党治国，应效法俄人”。“现尚有一事可为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党握权更进一步；我们现在并无国可治，只可说以党建国。待国建好，再去治他……我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放国上。”南京国民政府成立后，以法律条文的方式明确颁布了“党放国上”、“以党治国”的一系列原则：在革命政党的原则下，不但不许他党过问政治，而且亦不容许他党合法的存在，所以理论上在训政时期全国只有中国国民党为唯一合法的政党；训政时期施行约法之治，其法由党制定；训政时期，政府由党产生，对党负责；训政时期由国民党全国代表大会代替国民大会行使政权；治权之行政、立法、司法、监督五项，付托于国民政府总揽而执行之。

但是，国民党并没有全面实行党的“一元化”领导体制。国民党“以党治国”主要体现在中央上层，而没有逐级落实。根据1938年国民党临时全国代表大会确定的方针，党政关系表现为三种不同的形态：中央采取以党统政的形态；省及特别市采取党政连系的形态；县采取党政融化即融党于政的形态。在后两种形态下，并不能保证地方党部对地方政府的切实有效领导。因此，国民党政权对基层的动员能力和控制能力远不如中共政权。中共掌权的党国制，才是真正原装、“全盘苏化”的党国制。

沙特阿拉伯、莱索托、不丹等国的君主专制政体，迫于外界压力，正在陆续走上民主化的道路；亚非拉一些国家的军事独裁统治，更不具有任何合法性，只能作为过渡性政权短暂存在；现在唯一能够与议会制和总统制叫板并鼎足而立的政体只剩下党国制了。虽然在它的发源地和中心地区----苏联东欧国家，党国制已经“变色”，但在它的边缘地带----中国、朝鲜、越南、古巴，党国制还在顽强地表现着自己。

三、 单一制、联邦制、邦联制

除了像新加坡这样只设立一级政府的小国外，多数国家都设立两级以上的政府。从中央与地方政府纵向分权的角度来说，世界各国的政体形态又可分为单一制、联邦制和邦联制。

单一制是指由若干不具有独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。英国、法国、日本是典型的单一制国家，美国、德国是典型的联邦制国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务待遇上也有所不同，如美国有些州有死刑有些州没有死刑；联邦权力遍及全国，但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定，未经绝大多数成员单位（美国是四分之三的州）同意，联邦无权任意改变。

美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上非常近似的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”政体。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。

在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前7位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家；世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制；此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。

有人以为，许多发展中国家的大国实行联邦制是中了西方国家“西化”、“分化”的圈套。其实不然。按照王丽萍的看法，