沈岿：准政府组织：一个新的研究题域

政府是一个传统上行使强制权力的实体。然而，在经历激烈变革的中国，我们似乎总是在这里或那里感受到来自于政府之外的组织实体的权力，甚至感受到政府在它们背后的“老板色彩”。官方与非官方性质糅合在一处的此类组织实体，在政府和私人（包括个人或企业）之间的广阔社会空间，究竟扮演什么角色？它们让我们感受到的那种权力，在法学上当如何定位，方能使其可以恰当地受到当前制度或者未来变革后制度的规制？它们与私人权益发生的冲突，如何得到合理解决？诸如此类问题，已引起民众和学术界的关切。在股东和证券交易所、大学生和高校、村民和村民委员会、行业协会成员和协会之间的潜在的或者浮现的纠葛，就是明证。“除了政府以外，谁还在行使权力？”以此设问为基本的出发点，我们把目光投向了纯粹行政机关（按官方的术语，即属于行政编制的那些机关）以外的组织，希望深入考察它们的结构与运作，从而回应与之相关的一系列问题。只是，为达我们之目的，不得不首先从当今广受注目的社会组织问题谈起，以获得一个更为宽阔的背景。

一、社会组织问题的泛起

在中国，改革开放政策以及由此引导的一系列制度变革，对社会结构的重塑效应是明显的。国家或者政府的“大手”逐步从经济运作之中撤出，商品交换和劳动关系从政府指令下解放了出来，经济系统已经在相当程度上实现自由化，法律只是为广阔空间内自主的交易行为提供规则。政府的功能性撤离不止限于经济领域，在社会的其他领域，政府也已不复提供或者有能力提供统一而又直接的管理或服务。在此背景之下，许多既有的和新型的社会组织之作用日渐凸显，个人或者企业不仅在其自己中间进行交互行为、不仅与政府继续保持治理和被治理的关系（治理的结构、模式自然业已发生变化），而且还更趋频繁地直接同社会组织形成互动。

在政府同个人、家庭、企业之间宽阔地带存在的这些社会组织，型态迥异、性质和功能复杂多样，越来越明显地成为人们日常生活的组成部分。于是，基于不同的研究旨趣、理论关怀，学界普遍开始注意从不同学科、不同视角对社会组织问题进行研究。

有的学者以中国共产党于1993年的政策性宣告中所提的“市场中介组织”[1]为研究对象，把期货交易所、信托投资公司、证券交易所、投资资金公司、租赁公司、国有资产经营公司、职业介绍机构、信息咨询机构、资信和资产评估机构、会计师事务所、律师事务所、公证处、仲裁委员会以及行会、商会等，都归入“市场中介组织”这一范畴之下。[2]其实，这些组织或者是新型的营利性企业法人，或者是非营利性的承担服务功能的事业单位，或者是为维护特定群体利益而成立的社团组织，或者是裁断纠纷的民间组织。它们在性质、结构、功能、运作方式上存在极大差异，只是因为它们一方面不是政府部门、另一方面又非传统意义上的商品生产者、经销者与消费者，而是在市场中间从事服务、协调、评价等活动，故而将它们堆砌在一起。这种研究对于理解政府的导向性政策、洞察市场运作机制确有益处。

有的学者则把目光投入到在政府与个人、家庭、企业之间大量的社团组织，出于对它们在转型时期的社会组织结构上所发挥的变革作用之兴趣，在实证调查的基础上，以社会学理论描述、分析了社团的功能、组织模式以及与政府和企事业单位组织之间的互动关系，认为它们构成了“上挂下联”的社会中间层。当然，这些社团组织亦非铁板一块，研究者从功能、成员联结纽带、民间性程度三个不同标准对其进行了划分。其中，依民间性程度，就存在官办社团、半官办社团和民办社团，而相比之下，半官半民性质的社团组织占绝大多数，纯粹民间社团一般限于文艺、体育、健康卫生、宗教和联谊性的小型组织。[3]这是一种对社团组织内部结构、外部关系、在整个社会组织体系中作用进行的社会学意义上的揭示与分析。

政府步步为营而又身不由己的退缩，[4]个人、家庭、企业自主性的相应增强，以及社团组织数量、种类、规模、实力和自治性的渐长，还使得学界以一种振奋、同时带有谨慎的姿态，关注着正在发生变化的国家－社会关系，关注着西方语境下产生的“公民社会”（civil society）、“第三部门”（the third sector）是否可能在中国形成的问题。之所以振奋，也许是因为学者们有一种较为乐观的预期，设想接近西方语义的公民社会、第三部门在本土的形成，有助于促进一个开放的、各领域既相对自治又良性互动的社会结构。在这个社会结构之中，强大的、活跃的、参与式的公民社会或者第三部门，既可以促进民主、责任政府，又可以弥补国家能力之不足而完成政府与社会组织合作的良性治理。[5]之所以谨慎，是因为迄今为止的国家－社会关系还处于一个边界不明的状态，“公民社会”、“第三部门”甚至“非政府组织”这些舶来的概念，都无法随意地用于分析现实中各类社会组织。例如，在现实中，存在游离于政府控制之外的、未经登记的社会组织，它们多半是人们为了分享某种共同爱好、志趣而自发组成的，如养鸟、下棋、种花、集邮、健身，也逐渐形成了一些实际遵循的规则。[6]由于不涉及政治问题、且有益于社会稳定，政府对其也就睁一只眼、闭一只眼，没有强制登记。这些社会组织的独立性较强，符合“公民社会”的某些结构性要素：私人领域；自愿结合；以及作为公众聚合的场所。但是，它们并未在私人领域和公共权威之间形成哈贝马斯所谓的公共领域，即并未形成公众对公共权威及其政策进行自由、理性和批判性讨论的领域，而这种公共领域一般被认为是公民社会的另一结构性要素。[7]由此，即便对于这些社会组织，也很难简单地将其与“公民社会”、“第三部门”勾连起来。

振奋也好谨慎也罢，中国迅速发生的制度变迁过程，已经使得社会组织问题成为理论界关注的焦点之一。只要对社会组织在中国的现实存在与未来命运、对社会组织在整个社会结构中的作用有着浓厚的兴趣，无论是社会学还是政治学、法学、经济学等等，都会借鉴西方理论分析工具、并作适当的创造性转换，以研究现实、预测或者规范未来。

二、为何提出“准政府组织”课题

在罗豪才教授引导我们致力于其所倡导的“行政法平衡理论”之研究的时候，他就曾敏锐地观察到社会组织在行政法基本关系――政府与公民权利义务关系――中的特殊作用，并提醒、鼓励我们对此进行深入、细致的探讨。这是一个宪法行政法学者从其专业视角、从其特定的理论关怀，对正在泛起的社会组织问题所给予的及时回应。

由于研究旨趣所限，在笔者努力阐发平衡论的博士论文中，把社会组织的自治和企业的经营自主同时归入“社会自治”范畴之下，旨在说明平衡论所主张的“行政主导、社会自治和民主参与相融合的平衡机制”。将社会组织自治和企业经营自主融为一体、使其处在政府行政之对面，隐含着国家－社会二元的分析模式。在此分析模式之下，文章的观点是，从法律对社会自治实现的作用看，社会自治绝非一个部门法所能独立推动，而行政法可在以下四个方面起到规范作用：（1）授予自治权利、厘定行政管理和自治的界线；（2）规定政府承担为社会自治创造有利环境和条件的职责；（3）授权政府对社会自治进行监督和管理；（4）保证社会自治权利受到政府非法侵犯后的救济。[8]然而，这样的论述一方面仅仅定位于社会组织的自治与政府之间的关系，另一方面则更多地体现为逻辑思考的程式化结论，而疏于对生动、复杂的经验事实的考察与研究。

博士论文完成之后，笔者基于对社会组织问题进一步研究的兴趣，接触了许多社会学、政治学的相关文献，观察了某些行业协会和村民委员会的实际运作，也注意到正在出现的高等学校被推上行政诉讼被告席的案件。直接和间接的知识获得，使笔者有了新的认识和问题意识。

其一，社会组织的自治性存在两个维度。一是相对于组织成员（如果有明确、固定之成员群体的话[9]）而言的。这就意味着组织的自主管理权力。如果政府认为该管理权力乃社会组织自治所必需、且与政府利益[10]不存在较大冲突，政府一般会给予比较广的活动空间。二是相对于政府而言的独立性。尽管中国目前的社会组织有着各种各样形态，可大部分都仰政府鼻息而生存，有相当一部分还被政府作为其治理社会之手的延伸。[11]无论法律是否明确其为自治性组织，其实际的相对于政府的自治程度较低。因此，简单地、原则性地、以应然的口吻谈论法律对社会自治的保障，对现实问题的解决几乎无一丝裨益可言。

其二，某些非政府系列的组织对其固定成员有一种常规性的管理权力，如协会对会员、公立学校对学生、村民委员会对村民。管理权力的行使，实际上在管理者与被管理者之间形成了不对等的关系。而且，这种不对等关系又与企业同职工之间基于契约规则形成的管理关系有所不同。因为，某些协会的会员是被法律要求（即强制）加入协会的，村民更是毫无选择地受当地村民委员会的管理，而大部分高校学生都是经过政府统一组织的考试进入公立学校的，契约理论上的自愿性可谓大打折扣。更何况，这些非政府系列的组织，当前在较大程度上还传达着政府管理的意向，比起企业对职工的管理，更有为“公共利益”而管理的品性。仅仅强调这些组织相对于政府的自治性，受管理对象本身就会成为被遗忘的群体。

其三，在国家或政府逐步撤出的过程之中，这些组织相对于政府的自治性还是比较弱，政府也在许多时候把自己的管理意向输入这些组织、希望借助它们来实现公共管理或者服务之职能，而在它们自主领域的管理权力也颇有公共性质。因此，用“社会组织”、“非政府组织”、“第三部门”等术语，来描述、分析它们与政府、与个人或者企业之间的关系，似乎都很难达致切实的准确性。基于此种考虑，“准政府组织”概念得以产生，试图以此来指称中国现时情境中的这些组织。[12]当然，“准政府组织”并不欲排斥其他术语而树立其垄断地位，这还是要视具体语境而定。比如，在讨论这些组织处于政府系列之外时，完全可以运用“社会组织”、“非政府组织”等词；在论及某些集邮、健身等成员可自由进出、很少正式管理制度的社会团体时，显然不适宜用“准政府组织”一词。由此，准政府组织范畴并未囊括所有社会组织、非政府组织，而是把其中某些在性质、功能、与政府的关系等方面更靠近于政府的组织，从组织网络中剥离出来，予以特别观察。

最后，“准政府组织”作为一个新的法学研究题域，在保持法学专业自身特性的同时，又与社会学、政治学等学科形成开放的互动与交流。一方面，准政府组织这一术语的产生，就是立足于实证考察之关怀而非局限于既往纯粹应然性、规范性论述的窠臼，因而，法律学者在该题域中必然要从社会学者以及其他实证研究者那里汲取研究方法和成果。另一方面，从事准政府组织题域研究的法律学者具有同政治学者类似的关怀。政治学者在生动、活泼的社会组织身上投掷热切目光，往往以“国家－社会关系”作为分析工具，意欲从中挖掘出对于未来政治变革具有决定性影响的社会运动。而在国家－社会关系维度上发生的一切制度变迁，都必然成为法律学者――尤其是瞩目中国公法建构的学者――的兴趣所指。准政府组织的现状怎样、正在发生什么变化、未来走向如何，这些问题的提出实是对国家－社会关系变迁过程中的一部分所给予的关注。

然而，法律学者与社会学者、政治学者不同之处在于，他们更多关注通过规则来界定各方主体之间的权利义务。而法学乃正义之学的理念，促使他们把精力更多投入于如何以具体的规则保障作为个体存在的个人或者组织之正当权益。因此，尽管准政府组织这一概念隐含有“国家－社会关系正在变动之中”的前提，可法律学者不愿也不能只是描述现状、预测未来，他们必须要为处于社会运动中的个人或者组织提供法律规则，而这一提供必然有超越现实的、规范意义上的设计。更何况，国家－社会的区分实际上是“作为权利分化－平衡关系的表达。这种表达需要假定双方具有各自自主的正当性权利，从而建立起一种相互对应的关系结构，它们的分立、互动、谈判或冲突，意味着权利的界定、变化或交换；更深层的，意味着规范秩序的社会法则的变化。”[13]就此而言，法律学者在专业视野内对个人或者组织正当权益保护的关怀，对具体规则与个案的讨论，对准政府组织与政府、个人之间规则的设计，实是为国家－社会关系的建构作出法学的贡献。

以上就是“准政府组织”课题提出的基本出发点。

三、一个初步的研究

在政府与个人、家庭、企业之间，