田先红 罗兴佐：官僚组织间关系与政策的象征性执行

摘  要：重大决策社会稳定风险评估政策对于规范地方政府决策、维护社会稳定具有重要意义。然而，在实践过程中，“稳评”政策却陷入了象征性执行的困境，即地方政府在执行该项政策时采取做表面文章、走过场、制作文本材料等仪式化的策略。地方政府在形式上完成了上级安排的“稳评”政策执行任务，并为自身的决策行为提供了合法性证成依据。“稳评”政策象征性执行的形成根源于官僚组织内部的张力关系。上级赋予下级稳定与发展的双重任务，造成官僚组织的激励不兼容，诱发了下级的各种应对策略。同时，中国官僚组织内部自上而下的集权决策模式与“稳评”自下而上的政策逻辑之间存有难以调和的矛盾。“稳评”政策的象征性执行能在一定程度上缓解上级压力与政策执行环境之间的张力，使公共政策执行过程与既有的政治和行政体制相适应。但是，“稳评”政策的象征性执行也容易诱发新的基层治理问题，导致社会矛盾积压。为减少“稳评”政策的象征性执行现象，不仅需要进一步理顺官僚体制内部关系，而且应该改变地方政府的发展主义取向和公共政策制定模式。

关键词：官僚组织间关系；象征性执行；“稳评”；风险

作者简介

田先红，男，江西赣州人，博士，现为重庆大学研究员、博士生导师，长期从事信访问题、地方政府行为和农村基层治理研究；

罗兴佐：男，1964年生，江西吉安人，西南政法大学政治与公共管理学院教授、博士，主要从事社会矛盾和农村基层政治研究。

在当代中国，社会稳定问题被提升到非常重要的地位。特别是近十多年来，伴随社会矛盾和冲突形势的恶化，信访总量高位运行，各类群体性事件频发，从中央到地方各级政府对于社会稳定问题都倾注了大量的关注和投入。在制度建设层面，国家先后推出了一系列重要制度改革举措，例如，一票否决制、信访包保责任制、群众工作部改革和处理信访突出问题与群体性事件联席会议等等；在资源投入方面，从中央到地方的维稳经费都大幅度增加[②]。尤其是近年来国家还设立了信访疑难专项资金，致力于化解一大批信访难案、“骨头案”。凡此种种，无不表明国家对于社会稳定问题的高度重视。

同时，为从源头上防范社会稳定问题的发生，国家于近年来推行了重大决策社会稳定风险评估制度。所谓重大事项社会稳定风险评估（以下简称‘稳评’），指按照风险评估工作的原则、方法和程序，对重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设等重大事项的制定、出台、实施进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的制度性措施[③]。自“稳评”政策出台后，它一度被政界、学界寄予厚望。人们希望通过“稳评”政策的实施，能够规范地方政府决策行为，提升地方政府决策的科学性、合法性。不过，在“稳评”政策的实施过程中，常常出现走过场、流于形式、评估主体不明确、责任追究不到位等问题[④]。我们的田野观察也发现，地方政府对于“稳评”政策往往采取象征性执行的应对策略。所谓象征性执行，即地方政府在执行政策时采取做表面文章、走过场、制作文本材料等仪式化的策略。这使得“稳评”政策未能落到实效，形成“象征性稳评”的局面。

由此，与各级政府对社会稳定问题高度重视形成鲜明对比的是，“稳评”政策的实践却陷入了象征性执行的困境，使得该项政策未能达到有效防范社会不稳定因素的效果。对于这一悖论性的经验现象，本文基于政策执行的研究视角，运用官僚组织间关系的分析框架进行解释。本文关注的主要问题是：“稳评”政策的象征性执行是如何呈现的？诱发“稳评”政策象征性执行的组织机制是什么？

一、文献回顾

改革开放以来，中国公共政策的执行问题引起海内外学者的广泛关注。其中，公共政策执行的偏差现象尤其引人注目。诸如“政策变通”、“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”等等，都是政策执行发生偏差的生动描述。学界对这一问题的研究思路主要有两种：其一，行动者的视角。[⑤]这一视角主要关注政策执行者的利益和行为。学者们将政策执行者视为理性人，认为政策制定者与执行者的利益分殊、执行者对自身利益的追求是导致政策执行偏差的主要原因（丁煌、定明捷，2004；张静，2006；杨善华、苏红，2002；李瑞昌，2012；等等）。

其二，结构的视角。学者们从中国宏观政府体制架构来解释政策执行发生偏差的原因。正式制度制定权的高度集中与制度执行能力缺失之间的矛盾、权威体制与有效治理之间的张力、中央与地方的矛盾、上下级政府之间的博弈、条条和块块关系的冲突等等是这些研究重点探讨的问题（王汉生、刘世定、孙立平，1997；周雪光，2008，2011；周黎安，2008，2014；艾云，2011；贺东航、孔繁斌，2011；陈家建、边慧敏、邓湘树，2013；李侃如，2010:190；陈家建、张琼文，2015；O’Brien＆Li，1999）。

总体而言，学界越来越意识到公共政策执行偏差的形成并不仅仅是政策执行者的理性选择行为所致，而与中国独特的政府体制结构有着密切关联。所以，近年来从结构的视角探讨政策执行偏差的研究文献日益增多。这一研究路径为我们提供了关于政策执行偏差问题的深层次结构性认识，同时也留下了有待进一步研究的课题。

首先，已有研究大多侧重于静态的制度结构分析，而对政府间的互动关系影响政策执行的机制发掘不够。

其次，已有研究要么关注纵向的政府层级关系对政策执行的影响，要么探讨横向的政府部门间关系带来的政策执行梗阻问题，而对斜向的府际关系（条与块之间）如何影响政策执行则甚少关注。

此外，已有研究大多将不同层级的政府及政府部门视为相对独立的行动主体，而忽略了中国政府体制中的整合机制。如果说中国官僚体制是一个高度分化的结构，那么它是靠什么来整合的呢？事实上，对于中国这样一个条条、块块和条块关系异常复杂的超大治理规模的国家而言，如果没有一套有效的整合机制，那么政策的有效执行将是无法想象的。在这套整合机制中，中国共产党的组织领导无疑发挥着关键作用。党委的高位推动是中国公共政策执行的重要经验（贺东航、孔凡斌，2011）。随之而来的问题是，党委与条块之间关系如何影响到政策执行？党委主导的整合机制生效的约束条件是什么？对于这些问题，学界尚未能给出满意的答案。

在西方国家，公共政策执行同样面临着偏差、走样和失败的难题。西方学界在这一问题上形成了自上而下（关注中央决策者对政策执行的影响）、自下而上（关注基层执行者对政策执行的影响）和整合主义等三种主要研究路径（丁煌、定明捷，2010）。在早期，西方公共政策研究较少借鉴组织理论方面的研究成果。直到20世纪70年代末，组织问题才逐渐受到政策执行研究者的重视（Elmore,1978;Montjoy＆O’Toole,1979）。前期的研究成果较多关注单一组织或组织内部运作机制对政策执行的影响。诸如组织成员利益冲突、组织内部的信息传递、官僚机构的性质和过程等等被讨论较多。随后，学者们逐渐跳出单一组织或组织内部的框架，转而越来越多地关注不同组织间关系影响公共政策执行的具体机制。主要研究视角包括组织之间的资源交换与控制、组织间的关系网络、不同组织的行为策略等等。

西方学界关于组织与政策执行之间关系的相关理论（尤其是组织间关系理论及在此基础上形成的政策执行网络理论）对本研究有重要启发。当然，由于政治体制的分殊，西方理论难以直接套用于中国的政策执行研究，而需要在中国政策执行场域下进行再转化。

本文在借鉴国内外学界已有理论资源的基础上，从官僚组织间关系的角度来解释“稳评”政策的象征性执行问题。所谓官僚组织间关系，主要包括纵向的层级政府组织间关系、横向的政府部门间关系和斜向的条条与块块政府组织之间关系。[⑥]我们将政策执行问题放置于一个动态的科层组织结构连续谱系中进行探讨。

学界已有诸多研究关注到“稳评”政策在实践中发生的偏差。但这些研究多基于宏观的、结构――制度分析的视角，将“稳评”政策实施过程中的偏差归结于制度设计或者人为干预的原因，而缺乏基于微观视角对该项政策的实践逻辑进行探讨，尤其是未能将该项政策放置于官僚组织体系内部的运作逻辑中去考察。本文将在这方面做出初步努力。上下级政府组织间关系、党委政府与下辖信访部门之间关系、县党委政府与国土局、规划局等官僚组织间关系对“稳评”政策执行的影响是本文讨论的重点。

本文资料来源于笔者于2013年－2014年在华北A县开展的重大事项社会稳定风险评估政策跟踪调研。调研机构涉及信访局、政法委、县法院、县纪委、拆迁指挥部、街道办事处和部分村庄。调研方法主要包括观察法、访谈法和文献法。调研时，笔者以县信访局为主要观察点，观察信访局日常工作、县领导接访过程、处理重大信访问题过程等。除了查阅信访局文本资料外，还对县领导、工作人员和访民进行访谈。在调研中，笔者还获准出席信访局内部的工作会议、A县信访工作会议（包括常规会议和紧急会议）。同时，笔者还间或出席信访局的聚会宴请，与部分工作人员有较好的私交。

二、“稳评”政策象征性执行的经验呈现

早在20世纪70年代，西方国家就已经开始在公共政策决策过程中实施“稳评”制度。在国内，如何规范地方政府决策行为，在政府决策过程中充分吸纳民意，以实现政府决策的科学化、民主化，一直被认为是一个亟待解决的难题。与此同时，近年来公共政策成为诱发各种信访、稳定问题的主要来源。由于公共政策决策不当，带来大量的信访问题，严重影响社会稳定局势。

在此背景下，推行“稳评”制度逐渐被提上各级政府的议事日程。近年来，中央颁布的一系列文件中都屡次强调要建立健全“稳评”制度。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》强调：“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”2011年，国家颁布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年11月，中共十八大报告也强调，要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。时隔仅一年之后，中共十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。