周盛：走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究

摘要：当电子政务的发展进入更高阶的智慧政府阶段，信息技术的革新与权力结构的调适是否适配决定了最终的治理绩效。浙江省“四张清单一张网”改革将简政放权与政务服务网建设深度融合的实践证明，信息技术与权力结构是不断互相构建的互动关系。在我国现有的政治生态下，智慧政府建设应当首先在价值层面形成服务导向的共识；在组织层面以信息技术的发展为政府权力边界和纵横结构的调整提供动力和可持续的约束力，权力结构及时转变为协同网络结构，能够为数据整合与共享扫清障碍，使信息技术对于治理绩效的正效应得以充分释放；在行为层面，技术升级和权力结构调整的目的是让数据在决策、执行、监督等各个环节发挥基础性作用，从而确保治理行为的民意导向、法治导向和绩效导向。

关键词：智慧政府；权力结构；信息技术；治理绩效

作者周盛，管理学博士，浙江省社会科学院公共政策研究所副研究员。

英国经济学家、诺贝尔经济学奖得主约翰?希克斯在其名著《经济史理论》一书中回溯了发端于英国的第一次工业革命，他认为“技术”是革命所需的必要条件，而紧随其后的“金融革命”才是工业革命得以真正发生的充分条件[1]。这一定理在信息时代的政治领域同样适用――当信息技术给政府治理带来变革契机和推动力量的同时，政府自身核心特质“权力结构”的调适是否与信息技术的发展相耦合，决定了治理的未来走向。浙江省近年来努力探索的“四张清单一张网”改革恰为我们分析信息技术与权力结构的互动机制提供了生动的实证样本，其中的经验亦可成为从电子政府走向智慧政府的良好借鉴。

一、对信息技术与权力结构关系的理论探索

技术革命引发人类组织模式及权力关系的重大变化，这一命题已被大量的历史学考察所证实。时至今日，诚如杰里米?里夫金在《第三次工业革命》一书中指出，相较于第一次和第二次工业革命集中化的科技平台和垂直整合的通信媒介，第三次工业革命彻底改变了“传统的金字塔式的由上而下组织起来的权力结构，即将到来的互联网技术与可再生能源的结合而释放的合作性权力将从根本上重构人类的关系，人类即将进入一个分散的、合作式的、网络化的泛大陆政治空间”[2]。如此宏大叙事的研究成果让我们迅速地把握了时代的特质，不同学科的学者们在这一现实背景下从不同路径展开更为精准的理论探索。

（一）组织学路径的官僚体系结构化研究

作为官僚制组织理论的创始者，马克斯?韦伯为后人研究官僚制的结构提供了主要的分析框架，他认为官僚制理想类型的核心特征是层级节制的权力体系和专家行政，这种权力结构在发展过程趋于稳定甚至扩张的秘密在于“任何官僚体制企图通过对它的知识和意图保密的手段，提高从事职业内行的这种优势。官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。”[3]换言之，在当时的技术条件下，信息的垄断不仅可能而且是维护官僚制权威的必要手段。尽管当今信息技术的迅速发展，使韦伯的官僚制组织理论与时代潮流格格不入，但其将信息作为影响官僚组织结构的变量之一成为了这一领域研究的重要视角，后继学者对理性官僚制的摒弃和超越也是在这一视角之下展开的。例如安东尼?唐斯认为，造成大型官僚组织中行为不协调的原因是源于个人获取知识信息能力的技术局限性，官僚等级组织“垂直”或“扁平”的程度取决于信息传递效率与管理幅度有效性之间的均衡。当然，唐斯也提出了对“信息超载”的担忧，他认为“当在特定时间范围内官僚组织的信息总量急剧增加时，大型的官僚组织几乎不可能维持同样的信息质量水平”[4]。

事实证明，信息技术日新月异的发展，确实使国家组织中的权力结构正在经历一个去中心化和结构重组的过程，但并没有如唐斯所言陷于信息爆炸的危机。随着云计算和大数据挖掘技术的发展，“数据开放运动”正在全球范围内引发一场继20世纪70年代以英、美为首的西方国家兴起的第一次政府再造运动之后的第二次政府再造运动。“信息技术的引入使得政府的组织体系发生了变化，它需要政府管理从过去的科层化体系转变为网络化的和以技术为依托的新组织框架”[5]。而且这种组织结构的变革是全方位的，可能涉及权力结构的外部边界，也可能是其内部纵向与横向的调适。

（二）技术路径的电子政务发展阶段研究

伴随着我国20世纪80年代以来兴起的办公自动化（OA），“电子政务”不仅为各级各类政府提高效率提供了技术化解决方案，也逐渐进入了社会科学研究的视野。其中，大量电子政务发展阶段模型的研究，客观呈现了电子政务在各国的实际进展及发展趋势。在梳理电子政务发展脉络的相关研究中，学者日益认识到“仅仅以技术促进发展的方法通常是不正确的”[6]，“权力、利益相关者及其相互依赖关系也是非常重要的变量”[7]。尤其是在以我国为代表的政治体制之下，政府自身的转型，特别是权力结构的变革是电子政务向纵深发展的关键条件。

技术领域与政治学科的跨界对话，对我国当前电子政务发展的困境给出了更为贴切的本土化解释。在我国从“电子政府”走向“智慧政府”的过程中，必须在数据整合的基础上进一步完成流程的整合、服务的整合，“从边际成本递增、边际效益递减的官僚组织形态，转变为边际成本递减、边际效益递增的扁平组织”[8]。以中国社会科学院信息化研究中心为代表的大量实证研究证明，这种官僚组织结构的转型在现实中并不均衡，存在“纵强横弱”的问题（即纵向部门的信息协调能力较强，而部门间横向的协调整合较难实现），造成电子政务在G2G（政府对政府）维度上的绩效满意度显著高于G2B（政府对企业）和G2C（政府对公民）[9]。因为权力结构转型的滞后性，电子政务的正效应仍限于政府系统内部有限的流程优化和效率提升。

（三）政治学路径的治理能力现代化研究

治理理论的兴起，是社会科学各学科共同学术旨趣的成果，也很可能是社会科学领域开始全面打破学科界限的一个标志[10]。特别是中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“治理”不仅成为中国学界的热词，也进入了官方话语体系。这一具有强烈问题导向的理论，针对的是国家治理实践中出现的公共事务复杂化与行政机构碎片化之间的矛盾，提出的“整体性治理”（Holistic governance）理想模式倡导“政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动”[11]。这种治理理念与现时代信息技术（特别是大数据技术）强调共享性、协同性的社会属性不谋而合；高度开放和流动的数据信息，也为多中心、水平化治理体系的形成提供了现实的压力与动力。

具体而言，当现代信息技术解构了既有的信息传播方式、舆论运行规律时，也颠覆了原有的公共事物治理模式。作为国家治理主体的政府在行为模式上不再是一个权力支配的过程，而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的协同治理模式。换言之，信息技术的发展在改变治理环境后，由外而内地倒逼着治理模式的革新；同时也为提高治理绩效提供一种不可或缺的新兴治理资源，是优化治理手段和治理过程、切实推进国家治理现代化的有效媒介[12]；我国行政改革在权力结构上的调整，包括大部门制、一站式服务的落地和产生实效都是以信息服务、数据共享为前提的[13]。

综上所述，不同理论路径的研究殊途同归，将信息技术与权力结构作为高度相关的变量一起纳入了治理体系与治理能力的研究之中。但是，信息技术的发展究竟如何型塑着权力结构？权力结构的优化又如何为技术的运用提供更为广阔的制度空间？两个变量之间的互动机制还需要更为深入具体的解释。

二、“四张清单一张网”的浙江样本

近年来，浙江省在国内率先推进以“四张清单一张网”（即厘清行政权力清单、推行政府责任清单、实施企业投资负面清单、推行专项资金管理清单、打造浙江政务服务网）为主要抓手的行政改革，将简政放权与电子政务建设统筹部署、协同推进，促使信息技术与权力结构两个变量发挥正向的交互作用，为地方政府治理体系与治理能力现代化建设提供了更具系统性和时代性的解决方案。就理论研究而言，自2009年IBM提出“智慧城市”（smart city）以来，“智慧政府”逐渐成为取代“电子政务”的更高阶的概念，但对其建设路径的探索，单纯技术导向的思维方式日显乏力，浙江省双管齐下的变革让我们在两个变量的互动中更为清晰地看到了智慧政府在价值、组织、行为层面的特征。

（一）服务导向：智慧政府的价值整合

作为一种政府治理的理想模型，“智慧政府”区别于电子政务的本质特征在于它的价值导向不再囿于行政系统自身的效率，而是回归到了政府存在的本源――公共服务。以向公众提供智能、全面、优质、个性化的公共产品和服务作为政府的首要职能，势必引导政府对信息技术的应用均以用户为导向，用户体验的便捷性理应优先于政府管控的有效性；更为重要的是清晰明确的服务导向，使得各级各类政府和其他公共事物的治理主体能够摒弃自身利益的狭隘诉求，在价值层面达成共识的基础上，最大限度地消减多元主体之间的分歧和矛盾，从而为权力结构的调整扫清障碍。

浙江省自2013年11月开始构建的全省范围的权力清单制度，目标定位于“打造审批事项最少，办事效率最高，投资环境最优的省份”，强调的就是作为行政相对人的市场主体的权益。2014年6月正式上线运行的浙江政务服务网，在名称、界面、内容等方面都显著区别于传统意义的政府门户网站，力图通过“四个集中”，即权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，使网站成为公共服务资源集聚的“网上政务超市”，真正为网民提供一站式、一体化的服务。

浙江省在四张清单制度和政务服务网建设中不谋而合的价值导向，并没有停留在理念层面，而是渗透到了改革落地生根的各个环节。在政府职能界定环节，浙江省创造性地提出了“店小二”精神――也就是在减少权力事项的同时，根据市场主体的需求界定服务事项，要求各级干部针对企业的实际需求精准服务。在政府职能履行环节，服务导向的引领之下，各级政府的线上和线下行为都发生了转变：一站式审批、全程式代管、跟踪式联系、保姆式服务等各种主动服务模式的涌现，一改传统政府“以审批代管理”、坐等企业上门的衙门作风。