周庆智：乡村治理转型：问题及其他

内容提要：有关乡村治理的学术研究和政策研究，著述颇丰。但问题是，过于宏大、抽象的宏观理论分析与专注于个别经验的微观研究，以及各种建言献策，似乎不能对乡村治理的经验事实带来多大解释力，也就是说，一方面，学术研究进展不大；另一方面，学术研究与政策研究没有连接，与乡村社会变革之间没有发生某种影响关联。因此，搞清楚乡村治理的现状是什么，从乡村治理的基本事实经验出发，进行理论和实践的思考，并以此推动乡村治理的现代转型，乃是理论研究的实验性与社会变革的实践性的统一。

关键词：乡村治理/现代转型/理论与实践

乡村社会的治理核心是政府，这等于说，乡村治理的现状并不是多元社会组织参与共治的结果。即便有社会组织，也不具有自主性地位，或者说，乡村社会治理是由一个权威(政府)中心来决定所有乡村公共事务。而所谓的社会组织，没有自己的行事规则、没有权利决定自己的事务。对乡村治理的这样一个判断，可以避免无意义的争议(单中心或多中心)①而直接进入乡村治理的实质问题的讨论。

学术界讨论乡村治理的著述非常之多，这从乡村治理的分析单位和分析范式的丰富多样可窥见一斑。②但是，这类研究要么是过于宏大、抽象的宏观理论分析，要么就是专注于个别经验的微观研究，似乎不能给乡村治理经验带来多大解释力，也就是说，学术研究与社会变革之间没有发生某种影响关联，不能成为乡村治理变革的推动力。因此，怎样把理论与实践结合起来，推进乡村治理的现代转型，其学理意义和现实意义同样重要。

一、乡村治理结构

乡村治理结构，不是多元的、民主的、共治的结构。也就是说，在乡村，乡镇政府的权威一元化管理体制机制没有变、基层群众自治组织功能不断萎缩和异化、社会自治发展不起来、社会组织化程度很低、政府治理与社会治理日渐陷入失范和失序的状态。

乡村治理出现危机，一方面，经济发展促进社会分化，多元利益群体出现，但传统乡村治理思维和治理方式没有做出适应性改变；另一方面，多元社会群体的(政治的、经济的、社会的)权利要求没有一个制度化协商机制和参与机制，基层社会矛盾和冲突直接指向基层政府。表现在治理上，乡村社会秩序处在混乱和无序当中。

从法治规则的发展上看，公共组织、社会组织、公民个人之间没有建构一个被广泛遵行的规则或规范体系，或者说，现有规则是管理者的规则，不是法治意义上的规则。公共管理组织在规则之外，比如基层政府。这种制度环境造成的直接后果是，以往的权威管制关系不能改变，其他个体或社会组织又不能整合进入一种组织化秩序当中。

也就是说，当前之所以要推进乡村治理现代化建设，就是因为传统的乡村治理体制机制已经越来越难以适应乡村社会的发展变化，或者说，党政组织的一元化单中心管理结构和管理方式不足以应对乡村社会多元主体存在的现实。在公共组织之外，出现多中心社会力量的组合和分化，比如基层市场共同体的发育、村庄处于解体或衰败中、农民合作组织(经济)自主性和独立性的增强，等等。但分化和多元的社会组织并没有进入组织化程序，也没有获得整合而进入公共体系当中。概言之，政府与社会、与市场怎样达成乡村多元主体共同治理的格局，摆脱目前乡村治理的混乱和无序，推动乡村治理的现代转型，提升乡村治理能力，这既是一个理论问题，更是一个实践问题。

改革开放以后，乡村社会治理基础发生了结构性的变迁。一方面，治理主体多元化，除了政府，还有基层群众自治组织、基层市场体系、社会组织等；另一方面，政府与社会、政府与市场的关系也发生了改变。最大的变化，就是过去一元化集权治理体系的不断弱化，乡村社会公共空间不断扩大，社会自治自主力量不断发展。然而，分化和多元并没有带来相应的治理规则的调整和改变，并没有使基层政府改变传统的管制社会规则和行为。

下面具体分析乡村治理主体结构，为了描述和分析的方便，难免会强化主体之间的区别，但实际上，各个主体之间的区别有时并不那么清晰，存在着互渗和互通关系，甚至彼此都具有交叉的特征，这只是个理论梳理而已。

一、乡镇政府。乡镇政府是乡村社会的治理核心，乡镇政府是国家权力在乡村社会运作的组织形式，是乡村社会的政治与行政中心，体现出乡村基层政治在体制与非体制、结构与非结构以及制度与文化的贯通方面所呈现出来的时空统一性和完整性。③一般认为，乡镇组织本身就是国家政权建设的一个部分，是国家权力下沉的一个表现，体现的是国家政权的运作。乡镇政权作为最基层的政府机构，其直接与农民打交道，国家的力量与社会的力量在这里直接汇合与接触――呈现国家与社会的边界。

新中国成立以来，基层政府包括乡镇政府的职能即积累财税和社会控制及动员能力一直没有改变，且不断强化和提升。现在的问题是，改革开放30多年来，乡镇政府治理的社会基础已经发生变化，社会多元化和资源多元化，使乡镇政府的一元化治理体制机制面临现实的挑战和压力。

二、基层党组织。这是政治力量在乡村社会的一种权力存在形式，是乡村治理的领导核心。街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。在乡村的各种组织――乡镇政府、基层群众自治组织、群团组织、经济组织等许多组织中，农村基层党组织是领导核心。这种领导核心作用，有利于保证党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行，有利于重大问题的科学决策，有利于协调乡镇、乡村各种组织的关系，协调和处理各方面的利益和矛盾，有利于对农村各项工作实行统一领导，保证农村社会稳定。④

以往有关中国基层社会治理方面的学术研究不太关注基层党组织。研究多集中在三个方面：一是以国家(政府)与社会关系为视角的治理理论研究；二是非政府组织(NGO)和公民参与背景下的治理创新研究；三是基层治理传统资源在当下的适应性研究。这些研究忽视了执政党作为最重要行动主体的现实。而有关基层党建方面的研究，大多来自党建学者和党务工作者。这类研究更多的是思想的阐发、个人的体会和经验的总结，不能算严谨的学术成果。[1]但是，研究乡村治理，不能无视基层党组织是治理的领导核心这一现实，因为基层党组织是乡村治理的政策来源和决策者，是中国基层政治发展的最重要的行动者。

三、村庄。这是乡村治理的基本单元。村庄是基层治理的社区，是一个社会共同体，也是一个生产单位和文化共同体。村庄的独特性在于，它既是一个独立的社会单位，也是一个独立的文化单位。村庄与外界的联系，不是作为整体，而是以个体或农户为主体，与公共组织或乡镇政权发生关系。也就是说，村庄既有自洽的一面，也有开放的一面。大致说来，与公共管理组织的关系，包括税收、国家补贴、土地承包权相关的问题以及发生的其他权益关系，这些关系体现的是村庄内含的国家因素，而且还是它必须与之相关联的国家因素。村落既不是封闭化的，也并不是孤立的，而是与外界社会处于有机的联系之中。

村庄治理结构本质上体现的是国家治理逻辑而不是乡村自治逻辑。事实上，村庄有两个权力合法性来源不同的权力主体。一个是依据中国共产党党章组织起来的村党支部，一个是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。“二元混合结构”同时又是农村基层治理结构的基本属性。[2]显然，国家治理的运作是通过村庄治理结构来完成的，或者说，村庄一直是国家治理体系的一部分。

四、基层市场共同体。市场改革之后，社会分化过程中形成了各种正式和非正式组织。各种社会力量也在透过国家控制的缝隙表达着自己的利益追求。在乡村，这些社会组织的发生和成长集中在市场领域，一是传统的集市贸易场所，亦即集镇；一个是由专业性经济分工发展起来的互助合作经济组织。基层市场是国家权力与乡村社会发生经济关系的领域。基层市场体系是非正式关系的商业性聚落形式，自发形成农村集贸中心，但具有市场体系的政治社会学意义。它连接村与村、村与镇。基层市场体系既有经济意义，又有社会和文化意义。正因为如此，尽管不是社区，但农村的集市(市场)是农村经济社会关系网络中心，具备中国农村社会结构的基本特征。施坚雅的基层市场理论之“研究的关注点，是如何从底层的研究中概括出解读中国农村社会结构的模式和框架。所以在他看来，研究的基础单位不能局限于村落划定的地域边界，要注重研究农村经济社会关系的网络，而这个网络的中心，就是农村的集市(市场)。所以，以集市为中心的农村经济社会网络，才是打开理解中国社会结构之门的钥匙，才是乡土中国的基本研究单位”。[3](p36)简言之，基层市场具备乡村社会生活的一个重要的社会关系网络功能，发挥连接城乡的作用。

五、农民合作组织。这是改革开放30多年来在乡村出现的社会自治性质的组织形式之一，是个体经营者的联合组织。农民合作组织是指以某一产业或产品为纽带，以增加加入组织的成员收入为目的，实行资金、技术、生产、购销、加工等方面的互助合作，按照一定的章程进行共同生产、经营和服务活动的互助性经济合作组织，也就是说，农民经济组织是农民为了保护自身的利益而联合起来的。“农村合作组织是建立在农民的结社自由和选举自由的基础上的，农村合作组织的存在又为农民的权利的实现和维护提供保证，这就是农村合作组织的政治意义。在农村给予农民结社权可以使得农民能形成合作组织来与其他利益群体进行集体谈判，形成比较强大的参与博弈的能力，它的作用比推动乡镇民主直选的意义要大得多。”[4]这就是农村合作组织的治理意义。

总之，上述基层治理结构以政府权力为核心。事实上，农村政治社会管理结构和管理体制机制一直没有发生改变，改变的是乡村社会结构，亦即社会分化和多元化以及社会资源的分散化。

二、乡村治理现状

有关乡村治理的研究，成果非常丰富。在研究单位上，就有诸如村庄、乡镇、基层市场等分析单位，[5]这些研究都能自圆其说，但都有解释力的局限性。并且，所有的研究似乎都不太介意乡村社会变迁是如何影响国家权力，或者说，与国家权力的互动关系，对乡村治理的现代转型究竟意味着什么。也就是说，不能依靠没有经验基础的想象来规划乡村治理的未来，尤其不能把国家权力排斥在乡村之外。站在现实的基础上来检讨乡村治理和乡村研究的价值，也许更有意义。

一、乡镇政权的功能。乡镇政权是从1983年建立的，但实际上它仍然承担着人民公社的经济和社会管理职能。⑤也就是说，乡镇政府在制度上实行政社分开后，在功能上仍然是政经合一的体制。在权力行使上，乡镇政府受到县的制度性牵制和分割，而不能成为完整的一级政府权力，这与乡镇官员不是完全现代意义上的公务员，[6](p68)没有太多的实质关系。当然，乡镇政权组织有自利性的一面，比如公司化的逐利倾向，与基层社会的管控关系，不可避免地出现非制度化，等等，使得县对它的约束不力。但是，乡镇政权组织终究是县级政权组织的一个权力部分。