李克军：应尽快启动县政综合改革

（本文系作者《县委书记们的主政谋略》一书中的结语，原题目是《推进县政综合改革，让权力在阳光下运行》）

摘要：党和国家应该认真吸取历史教训，正视现实矛盾，以坚决的态度、高超的智慧、稳健的步伐推进县政综合改革，在规范县级官员权力运行、构建阳光政治上取得实质性突破。

全国2800多个县（市、区）委书记，为官之道千差万别，工作方式“行无定则”。他们中的绝大多数，思想和行为具有多重性。在价值追求上，他们既有“执政为民，造福百姓”的理念和程度不同的“先忧后乐”情怀，又不能完全摆脱职务升迁、生活安逸、封妻荫子、名留青史等个人利益方面的谋算和追求。在组织经济建设、实施各项改革、维护社会稳定、解决民生问题等工作中，他们既表现出较强的攻坚克难和灵活变通能力，为我国的现代化事业做出了突出贡献，又存在某些急功近利、忽视法制等不良倾向，经常说些言不由衷的假话、空话、大话、套话，做些好看不中用的表面文章。在统带班子和干部队伍的过程中，他们既有“儒气”，又有“霸气”；既能不同程度地贯彻落实民主集中制原则，团结大家齐心协力开展工作，又不时采用藏锋掩愚、巧施恩惠、平衡牵制等“驭人”谋略来树威立尊。在反腐倡廉方面，他们既能一定程度地用党纪政纪约束自己，并花费一定气力按上级要求推动治下的党风廉政建设，又不同程度地存在自律不严格、惩治腐败力度不够等问题。

按党规国法、圣贤教诲、上级要求来衡量，县委书记们的为官之道，包含着大量的“非规行为”。其中，有些行为虽然与“革命道理”不太合拍，故而难登大雅之堂，但是符合社会管理的常规，因此有助于创造性地贯彻落实国家法律和党的政策，有助于化解改革开放和现代化建设事业中的各种矛盾。但是，不能否认，有些行为背离了执政为民的基本方向，突破了合法谋私的底线，具有多方面的消极作用。如：掩盖体制上政策上的缺陷，延缓依法治国进程；破坏法规和政令应有的统一性和严肃性，助长上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止的不良倾向；滋生“土皇帝”、“山大王”之类的腐败分子；损毁政府公信力，动摇执政党的执政基础；不同程度地损害国家或群众利益，加剧了某些社会矛盾，等等。

遏制“行无定则”、“非规施政”的消极后果，促使县委书记们的权力照章运行、依法运行，应该是我们党强化自身建设、提高执政能力的一个重大课题。改革开放以来，我们采取的主要措施大体包括以下七个方面：一是不间断地开展各种名目的教育、培训活动。二是高度重视县委书记的组织选拔和异地交流。三是频繁发文、开会，对县委书记提出越来越高的要求。四是不断强化纪检组织等监督管理工作机构。五是加大政绩考核和督促检查力度，同时，开展各种达标竞赛、扩大“一票否决”范围。六是不遗余力地打造先进典型，大张旗鼓地宣传典型经验。七是不时上收权力，对一些实权部门实行垂直管理。

这些措施的积极作用自不待言，但也有一定的消极作用：进一步固化和强化了高度集权的领导体制和“全控型”领导方式，在实施过程中往往走样变形，从而助长了假大空俗、媚上欺下、形式主义等官场恶习，挤压了基层民主自治的空间，遏制了民间力量的发育和成长，虚化了国家权力机关的地位，弱化了民众对公共权力的监督，积累了一些社会矛盾。

党和国家应该认真吸取历史教训，正视现实矛盾，以坚决的态度、高超的智慧、稳健的步伐推进县政综合改革，在规范县级官员权力运行、构建阳光政治上取得实质性突破。否则，不但县委书记为代表的官员们非规施政甚至滥用权力的问题可能愈来愈严重，还可能导致“文革”式的悲剧重演，使国家和民族陷入灾难。

中共十八大报告指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”

周天勇、王长江、王安岭等学者主编的《中国政治体制改革研究报告》（1）客观分析了我国三十年来政治体制改革的现状，提出了推进政治体制改革的具体建议。

根据十八大精神、学者建议和县级权力运行的现状，笔者认为，县政改革的方向应该是：在党的领导下，实现充分的民主法治和有限自治。应通过15年至20年的努力，在以下七个方面取得突破性进展：

1、坚持县委集体领导，理顺党委、人大、政府之间以及党委与司法机关的关系

理顺党政关系，是我国政治体制改革无法回避的课题，也是县政综合改革的一大难点。从现行理论说，县级党政关系在大原则上应该是明确的，那就是既要坚持县委集体对政府的领导，又要避免以党代政，权力过于向书记个人集中。现在的关键是要找到实现这一原则的具体途径。

今后的改革，我们仍然面临着两难的选择：如果保持现行的县级权力格局不变，在一定历史时期内，显然有利于保持县级党委的领导地位，有利于巩固我党在全国的执政基础，也有利于一定程度的政令统一和一定时期的社会稳定。但是，不可能解决党政不分、权力过于向书记集中、人大权力机关虚位等问题，也很难消除腐败滋生、形式主义泛滥等官僚主义痼疾，最终，可能导致执政党合法性逐步消减乃至彻底丧失。如果按照“党的领导主要是路线方针政策的领导”和“党的领导就是领导人民当家作主”的理念和充分发挥政府职能作用的思路去设计县级领导体制，合理并清晰地划分县委和政府之间的权力边界，则很容易“虚化”县委权力，从而动摇我党的执政基础，并带来社会治理的某些消极后果。在我看来，企图在“两难”中找出一个两全其美的办法，似乎不太可能，只能两弊相权取其轻。从人民大众的根本利益和执政党的长远利益考量，必须按照十八大关于“改进党的领导方式和执政方式”的要求，建立党委、人大、政府分权制衡、各司其职的县政格局。

是否可以考虑，县委对县政的领导由前台走向幕后、由直接转为间接、由无限转为有限。这种幕后的、间接的、有限的领导，可通过三条渠道来体现：一是向人大、政府和民众宣传党的纲领和党委的政治主张，保证县级政治权力沿着执政党所规定的大方向和在党领导制定的法律框架内运行。二是组织党员参加人民代表和县、乡官员的选举，并向人大、政府以及法检两院推荐重要干部人选，保证中共党员在两大机关中占据人数和位置上的优势，为党的主张融入行政及司法工作提供人事保证。三是对党员进行有效管理和教育，使他们在各项建设事业中发挥模范带头作用，以增强党的合法性基础。对于公共设施建设、财政资金分配、公众生产生活等应由政府管理的事务和司法机关的执法行为，县委不再干预，也不再向社会发布指令性的文件。

这种领导方式，层次虽然比较高，但似乎不太“实惠”，也可以说比较“虚”、比较“弱”，它使县委及其所属的各部门成了清水衙门。但它有利于实现依法治县、分权制衡，也有利于党的自身建设。

政府应成为名副其实的政府，它在党的政治领导下，依法独立行使行政管理权，对法定权力机关――人民代表大会负责并报告工作。

人大应成为名副其实的权力机关和人民代议机关，依法行使对本县重大事项的决定权、“一府两院”的干部任免权和监督权。

在这样的权力分配格局下，县委书记的地位将有所下降，不再是集各种权力于一身的“一把手”。县长和人大主任的权力将大幅度提升，特别是县长，将成为名副其实的“一县之长”。这样就产生一个新的问题，即县长也可能独断专行、滥用权力。所以，必须切实提升人大的地位和法律的权威，确保县长在人民代表的监督下依法行政。

在新的权力格局下，县委、人大、政府三大机关及法检两院的职能和权力不再交叉，但县委与人大、县委与政府、县委与法检两院之间，人员可以交叉任职。县委书记可以单独设立，也可以兼任县长或人大主任；县委常委或委员可以兼任人大或政府、两院的领导职务。人大与“一府两院”之间，人员不可兼职。

2、理顺上级政府与县级政府的关系，在下放权力的同时，依靠民主和法治建立对县级政府的刚性约束，实现县政有限自治

多年来，中央和省、市、县之间，权力上收还是下放，一直是个大难题，在破解这个难题过程中，“一放就乱，一收就死”之类的问题常常出现。

今后的县政改革，也同样面临着两难选择。所以，理顺上下关系，应包括集权与分权两方面内容，但从总体上说，应该以下放权力为主，逐步实现县政有限自治。

据党国英先生研究，地方自治是一切现代国家的制度安排，只是自治程度不同而已。欧洲一些国家至今仍然在推进地方自治。我国改革以来扩大地方自主权的方针，实质上也是推进地方自治。除了关系全局的少量事务由中央和省级政府掌控，县级政府必须对上负责以外，绝大部分公共事务都应放给县里自主管理。同时，大力发展基层民主，健全人民代表大会制度，强化对县级政府的法律监督和民主监督。

这样的制度安排，并不是完美无缺的，它对于中央集中权力和举国办大事，肯定带来诸多不利因素，但是，它可以有效避免权力过于集中所带来的资源浪费、官僚主义、效率低下、权力寻租等种种弊端，促使县级官员真正把对下负责、为民谋利作为施政办事的第一出发点。

应减少行政层级，加快省直管县的改革步伐。

应该转变权力纵向分配过程中过分倚重高层领导个人偏好的“人治”倾向和随意性，尽快实现中央与地方、省市与县（市）之间关系的制度化和法治化，使纵向权力分配保持均衡、稳定的状态。

3、理顺政府与社会的关系，大力推进基层群众自治

十八大报告指出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”

在上级政府向县级政府下放权力的同时，县级政府也要理顺同基层组织和民众之间的关系。