姚洋：新农村建设与农村发展观的转变

论文摘要

本文的目的在于阐明，新农村建设的核心是农村发展观的转变。这个转变包括三个方面的含义：其一，农村不再单纯地等于农业，不再是单纯向城市提供农产品的地方，而是可以成为人民安居乐业的所在；其二，农村不再是可以任其消亡的穷乡僻壤，而是可以体面地生活的地方；其三，农村将在自我管理的基础上重建组织和文化秩序。文章着重探讨了国家在新农村建设中的作用，提出了农村地区“低度发展，高度和谐”的新的发展模式，并讨论了新农村建设和城市化的关系。

关键词：新农村建设、农村发展观、国家与社会

对于新农村建设的解读，学术界和政策界各有不同。本文的目的在于阐明，新农村建设的核心是农村发展观的转变。这个转变包括三个方面的含义。其一，农村不再单纯地等于农业，不再是单纯向城市提供农产品的地方，而是可以成为人民安居乐业的所在。其二，农村不再是可以任其消亡的穷乡僻壤，而是可以体面地生活的地方。其三，农村将在自我管理的基础上重建组织和文化秩序。本文将详细阐述这三个方面转变的含义，提出农村地区“低度发展，高度和谐”的新的发展模式，最后讨论新农村建设和城市化的关系。贯串本文的一个暗含的主题是国家在新农村建设乃至社会整合中的作用。自1980年代早期人民公社解体之后，中国农村、特别是中西部农村发生了严重的组织和文化的解体；如何重建乡村组织和文化，是新农村建设必须面对的一个重要问题。左右两派为此各持一端。左派认为，农村的瓦解是国家退出的结果，因此重建必须以国家重返农村为核心；右派则相反，认为只有乡村自发的组织才可能是乡村重建的担纲者。本文将阐明，以上两种观点都有可取之处，但又都是片面的。乡村的重建不可能回避国家的作用，因为国家在乡村的存在是一个既成事实，而且，脱离国家的重建会把农村排除在中国宪政民主建设的进程之外。同时，乡村的重建也不可能单靠乡村自发组织来完成，因为自发组织没有制度保障，不可能从根本上根除集体行动中“搭便车”这样的难题。乡村重建只能在国家和乡村的交界处，即以村庄选举为核心的村民自治这个层面展开。村民自治有法律的保障，因此有了制度上的合法性，而且，就村民自我治理而言，它也是最好的办法。

一、 从单纯农业向安居之所的转变

长期以来，农村被国家定格为向城市提供廉价农产品的地方。在计划经济时代，农村居民被束缚在土地上，成为从事单一农业生产的“农民”。在1952－1978的26年间，中国农业的增长率并不低，粮食产量由16390万吨增加到30475万吨，年平均增长率为3.3%，[1] 不比世界平均水平低。即使是保守估计，农业通过价格剪刀差也向工业转移了累计几千亿元的积累。[2] 因此，从产出的角度来看，说人民公社完全是一个失败是不客观的。人民公社的失败是政治和社会的失败。在人民公社之前，中国农村的兼业化程度很高，特别是在江南地区，早在1930年代就出现了工厂。[3] 在1972年全国农业机械化会议之前，人民公社几乎完全禁止农村的兼业化，农村因此变成地地道道的“农业”，农村居民变成地地道道的“农民”。这种单面化的结果不仅是农业生产率的低下，产量的提高完全依赖于人力投入的增加，而且破坏了农村社会的自组织能力，使之完全依赖于国家的调度和掌握。在人民公社时期，当国家常驻农村的时候，农村还能因为国家的介入而保持一定的活力；但是，在人民公社解体、国家大举退出农村之后，农村的自组织能力却不可能立即恢复起来，从而导致农村社会的凋敝。

从1980年代初至今的二十多年间，农村发生了巨大的变化，农村早已不仅仅是农业的代名词。就全国而言，农村非农收入已经占到全部收入的55％。[4] 但是，“农村＝农业”这个观念是如此地深入人心，以至于黄宏在小品中要问：“农民不种田，那还算农民吗？”在政策层面上，这种观念也极其牢固。在1980年代，中央连续八个一号文件都是关于农业，而不是农村的。2004年，中央一号文件重新关注农村。此次文件的一大亮点是不仅讲了农业生产，而且还讲了农村非农产业和进城农民的待遇问题。这首次超出了狭义农业的范围，学术界因此为之一振。但是，2005年的一号文件却又重回八十年代的老路，只谈农业生产和农民收入，不谈农村问题。对于政策制定者而言，农业生产关系到粮食安全，而一谈到粮食安全，就似乎没有讨论的必要了。然而，卢峰的一个简单（但可信）的计算告诉我们：中国粮食增产的潜力巨大，粮食供给不是制约中国经济发展的因素。[5]

在短期，粮食生产呈现波动是自然的事情，它是经济周期的一部分。1990年代初中期，中国经济进入一个经济周期的膨胀期，物价上涨迅速，农产品价格上涨幅度也较大，这导致农村收入份额上的相对增加，因此，这一时期的城乡收入差距下降。随着政府反周期措施的实施以及亚洲金融危机的冲击，中国经济在1990年代后期冷却下来，并发生通货紧缩，农村收入份额下降，城乡收入差距拉大。为了增加农民收入，政府决定刺激农民的种粮积极性，其措施概括为“高进高出，顺价销售，封闭运行”。“高进”意味着以高于市场的价格收购农民的粮食，“高出”意味着以高于市场的价格向消费者出售粮食，此所谓“顺价销售”。但是，“高出”的结果导致粮食需求下降，粮食收购部门因此不愿意收购高价粮。这就给了私人粮商可乘之机，到农村以低于国家收购价的价格收购农民的粮食，而遭国家粮站拒绝的农民也乐于把粮食卖给粮商。“封闭运行”就是要堵住这个漏洞，把私人粮商完全排除在粮食购销体系之外。这是一种极其笨拙的办法，是向统购统销的倒退，其结果也是灾难性的：粮食产量确实上去了，但国库里的粮食储备大幅上升，粮食部门在国家农发行的挂帐大幅增加。[6] 政府在这里所犯的错误是显而易见的，就是违背了最基本的供求规律：粮食产量的提高必然导致粮价的下降，政府试图维持高价格的努力必定要失败。政府政策应该以熨平经济周期为目标，但1990年代末粮食政策却是在放大经济周期，至2002年这项政策不得不放弃的时候，粮食价格下降到最低点，加深了通货紧缩的幅度。

在更深的层次上，这一政策背后仍然是“农村＝农业”、“农民收入＝农业收入”这样的思维定式在作怪。农民收入增长慢于城市收入增长速度，这是事实。但是，是否可以通过提高农业收入达到提高农民收入的目的呢？由于以下两个方面的原因，答案是否定的。首先，剔除周期性因素，农民实际收入的增长速度并不慢，1985－2005年间平均每年达到6.8%。[7] 要想在这个速度上再加速，只关注农业生产是不够的，主要原因在于，农产品价格在长期是下降的，农业收入占国民生产总值的比例也是下降的，这是各国都观察到的规律，中国也不例外。其背后的原因有二。一是生物技术的迅猛发展，粮食单产大大提高，二是食品消费占居民消费比例随收入增加而下降（我国在1978年的恩格尔系数是61％，属于极度贫困之列，目前已经下降到44％，达到小康水平）。[8] 前者提高粮食供给，后者降低对粮食的相对需求，其结果是农产品价格相对于其它产品价格下降，农业占国民生产总值比例下降。因此，长期而言，农业不可能成为提高农民收入份额的主要力量。其次，在短期内，农产品价格的提高可以提高农民收入，但却不可能维持很长时间，因为周期性因素会导致农产品价格的下降。如果政府想通过较高的价格维持农民收入的增长，就只会出现1990年代末的情形。

新农村建设的首要任务，因此是改变政府关于农村的发展观，彻底抛弃“农村＝农业”的观念，还农村居民完整的、能动的“人”的地位。居住在农村的人不等于就是农民，他们有权选择务农、做工、做小买卖、或者进城打工。事实上，在较为发达的地区，多数农村居民已经不务农了；而另一方面，一些城里人正想方设法把户口迁到农村去，因为这样可以得到一块免费的宅基地。即使在不发达地区，兼业也是普遍现象。这样一种状态也许是一种低度发展状态，但却是一种和谐的状态；抛弃了为农业而农业的束缚，农村就可能生发出有活力、有弹性的新型社会生活空间，变成安居之所，而不仅仅是生产粮食的田野。

在学者当中，贺雪峰对于新农村建设的论述比较有新意，明确提出了新农村建设和中国道路的问题。[9] 他认为，中国农村人多资源少的现实决定了中国不能走美国式的“高消费、高能耗”的道路，但是，由城市传来的高消费文化却在乡村蔓延，而农民的收入却比较低，这种反差导致了农民对自我的否定。他提倡一条“低消费、高福利”的中国道路。但是，即使是在农村地区，资讯也已经极其发达，外出打工的农村居民已经超过1.2亿，要想把农村和城市完全隔离开来是不现实的，更何况，追求更高的生活水平是农村居民的权利，任何人都没有权力加以限制。因此，贺雪峰对他的中国道路的论证是不成立的。但是，他的中国道路仍然具有很大的合理性，并且和本文所提出的农村发展观的转变相一致。和贺雪峰的论证不同，本文的观点是，农业应该、也只有走低度发展的道路，但农村可以是和谐和适合居住的。农业只能走低度发展的道路，也是其他一些学者所强调的。比如，温铁军就多次指出，中国农村人多地少的现实注定中国不能摆脱小农生产的状况。[10] 我想强调的是，即使农村居民的收入水平较城市居民的低，农村在环境方面潜在的优势也可以把农村居民的生活质量提高到和城市相当的水平上。但是，指出农村在环境方面只有潜在的优势是必要的，因为目前多数农村的环境质量并不乐观。这是我们在下一节要讨论的内容之一。

二、 建设体面的乡村

对于习惯于城市舒适生活的人来说，农村的生活不总是浪漫的。我个人的经历可以作为一个佐证。2003年冬天我回了一次江西老家，对于家乡环境状态的变化深有感触。村里最大的污染源是养猪造成的污水排放。村里几乎家家养猪，而猪圈总是和住宅混杂在一起。由于没有相应的排污措施，粪尿从各家猪圈里肆意渗出，在村里形成一条条无规则的污水沟，其中一条较大的横穿村前的小广场，直达村里的池塘。以往池塘里的水可以洗衣服，现在完全被废弃。更严重的是，由于污水下渗，村里的井被污染，不得不弃用，各家必需花钱打深井汲水。第二个污染源来自人猪混居。和二十多年前我在那里的时候一样，村里的许多人家仍然在家里养猪，猪圈往往和厨房在一起，极易造成传染病的流行。第三个污染源是做饭的灶。过去村里人靠烧柴做饭，现在可以烧媒，但又不是城里通常见到的煤饼，更不是蜂窝煤，而是没有经过任何处理的原煤，污染可想而知。我老家的收入水平在全国属中游偏上水平，几乎家家有电视机，年青人几乎人手一部手机，许多人拥有摩托车，但环境水平非但没有提高，反倒下降了，两相抵消，生活质量未必得到提高。在较发达的农村地区，居民们还要面对工业扩散所带来的化学污染问题。在一些地区，由于地下水被污染，居民的饮用水供应已经成为问题。农村本可以提供比城市更好的居住环境，但这种潜力在今天并没有显示出来。新农村建设的任务之一，就是要挖掘这个潜力，把农村建设成可以提供体面生活的地方。

那么，体面的农村生活应该是什么样子的呢？我认为，以目前中国农村的中等收入水平而言，一个体面的农村生活应该包括五个方面的内容，即卫生的环境、合理的村庄布局、基本的医疗保障、有序的社会生活和民主的政治过程。后两项内容尤其重要，往往是达到其他要求所不可或缺的因素，因此我将在下一节专门予以讨论。在本节里，我着重讨论前三项内容。

卫生的环境

卫生的环境不是定绿化指标，更不是要把农村建设成人人向往的花园，而仅仅是让环境达到不损害人的健康这个最低标准。但是，即使要达到这个最低标准仍然不是一件容易的事。血吸虫病在南方十七省市重新抬头，和南方农村生物污染的加剧关系极大。污染排放具有强烈的负外部性，排放者承担的成本远远小于污染对社会造成的总成本。在人民公社时代，克服这种外部性的方法是行政性的群众动员，六十年代能够在南方控制血吸虫病的蔓延，就是得益于坚持不懈的全面爱国卫生运动。今天，行政性的群众动员已经失去了制度基础，如何在新的制度环境下克服集体行动的难题，是我们必须面对的问题。我将在下一节着重讨论这个问题。关于卫生的环境的内容，我着重讨论以下几项。

洁净的饮水 中国幅员辽阔，地理和气候条件差异极大，在许多地方，要实现为农村居民提供洁净饮水的目标并非易事。在华北地区，地下水位持续下降，农村生产和生活用水都日益困难；在西北地区，