徐道稳：改革中社会政策的基本问题

社会政策是调整和改善各阶层和群体之间利益关系的一种政策手段，其独特性在于，它可以通过社会福利的制度安排来发挥作用。体现社会政策的社会福利制度安排有可能矫正现实利益格局产生的不公正，从而消除社会排斥、缓和社会紧张，但也可能加剧暗藏的社会不平等。社会政策究竟是发挥积极的还是消极的作用，取决于政策制定者对社会利益格局的认识和社会福利制度的选择。社会政策的核心问题是，在协调社会利益关系时如何体现社会公正，它反映出政策制定过程中的价值观。

中国推行的改革必然涉及到协调社会各阶层利益的制度政策的变动，这些变动本身就自然带有社会政策的意涵。同时，改革过程中社会结构的变化，也部分地与社会政策的结果相关。然而，对改革的研究往往在社会政策问题上呈现脱节现象，一方面对经济体制和社会福利体制改革的讨论很少涉及社会政策，似乎只要坚持市场化方向的改革，就不必过问改革中社会政策的制定及内容；另一方面，谈到具体的社会问题时，又常常就事论事，忽视社会问题背后的社会政策成因。

笔者认为，改革中的社会政策是一个应当放在政策讨论中心位置上的议题，只有明确了社会政策的价值取向，才可能深入讨论如何通过社会福利的制度安排来协调社会各阶层的利益，从而缓和社会紧张。具体来看，改革中的社会政策应当着重加强对农民和劳工的社会保护，这既属于对历史不正义的补偿，也与全球化背景下劳工的社会保护趋势相关。

一、改革中的利益格局和利益受损群体

要认识中国社会政策的基本问题，就必须先考察改革时期中国的利益格局。改革开放以后，中国社会变迁的一个显著特征就是社会分化日益明显，社会利益格局发生了根本性的变化。学者们对社会利益格局的变化趋势大体上采用了两种表述，即“两段论”和“三段论”。

“两段论”以1990年代中期为界。例如，孙立平认为，90年代中期以来中国逐渐演变成为社会结构断裂的社会。其特征是：一，经济增长与社会发展断裂，即经济增长不能导致社会状况的改善；二，资源从扩散变为重新积聚到少数人手中，因此出现了贫富差距扩大、底层社会形成等现象；三，政府行为的企业化和市场化，导致公共管理功能失效，腐败丛生。（孙立平，2002年）王绍光也指出，中国在1978到1993年间的改革是全赢游戏，不公平仅仅表现为有些社会群体所获得的收益大于其他群体；而从1994年开始，改革使部分人成为绝对的受损者，社会不平等程度加剧，改革成为一种零和游戏。（王绍光，2002）

也有学者把改革以来利益格局的变化分为三个阶段（李朝晖，2003）。第一阶段是1978年到1984年，此阶段经济改革的特征是“存量”基本不变情况下的“增量改革”。这一时期的经济改革几乎为所有社会群体带来了收益。最有代表性的获益者是农民和第一代个体户。第二阶段是1985年到1992年，这一阶段主要是推动价格改革，实行了“价格双轨制”。“价格双轨制”使体制内单位获益，并给部分人带来了从中套利的机会，但是农民的收入相对下滑，城市部分人口的生活水平开始下降（如退休人员），贫富差距开始拉大。第三阶段从1993年开始，开发区建设、房地产热和股票热开启了土地和资产的资本化过程。尽管经济仍在不断增长，但只有少部分人获得了“资源资本化”的实际利益，由此导致社会分化进一步扩大。在第三阶段有三类人从改革中相对获益或绝对获益：一是因为市场经济的发展而获利的社会群体，包括农民工、专业技术人员、主要依靠市场的私营企业主和个体工商户等；二是因为行政利益自我化而获利的群体，包括行政部门人员以及由行政部门转化而来的事业单位人员、垄断性企业员工；三是因为计划价格和市场价格的差价和资源资本化而获利的人，这些人可被称为暴富阶层。而农民、部分国有企业职工、非专业技术人员的城市职工、退休者等社会群体在第三阶段则成为改革的相对或绝对受损者。

无论是“两段论”还是“三段论”都表明，1990年代中期以后，中国改革的一个显著特点是，社会发展严重滞后于经济发展，贫富差距不断扩大，财富往少数人手中集聚，大多数人的利益相对或绝对受损。需要指出的是，上引“三段论”把农民工列入获利群体，这仅仅是从市场机会而言；如果考察农民工受到的种种制度约束，以及他们为争取市场机会而付出的健康和生命代价，那他们无疑是受剥夺的群体。既然中国的改革产生了庞大的受损群体，那么，这些受损群体处于什么样的境况？针对他们的福利制度安排又如何？分析这些问题不仅仅体现对弱势群体的社会关怀，更重要的是有助于剖析改革过程中社会政策的倾向与特点，从而研究什么样的制度安排能体现社会公正、有助于调整和改善各阶层和群体之间的社会关系。

二、农民的社会地位和农村公共服务的制度性缺失

每当谈到改革的成就，许多人就会想到80年代上半期农民生活状况的改善。事实上，进入90年代以来，农民的相对社会经济地位再度下降。农村穷、农民苦，仅仅是自然状况的必然结果吗？过去几十年来对农民的社会政策究竟起了什么样的作用？笔者试图通过对历史上农村政策的简要回顾加以说明。

1. 农民长期以来的劣势社会地位

在发展中国家工业化的过程中，农民往往成为剥夺的对象，这在中国表现尤甚。1953年6月，中共中央提出“在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”的过渡时期总路线。这标志着工业化战略的正式实施。为配合这一战略的实施，1953年10月，中央发布“关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议”，对粮食实行统购统销。这项政策受到农民的强烈抵制，于是中央在1955年3月发出“关于迅速布置粮食购销、安定农民生产情绪的紧急指示”，决定减少1955年的粮食征购总量。中国政府长期以来最关注的问题是每年能从农村征收多少粮食、能为工业化提供多少资金，而农民担忧的则是辛勤耕作一年之后能不能吃饱饭。

农业合作化后，农村剩余劳动力开始向城市流动，1950年代中期形成了新中国历史上第一次“民工潮”。这次民工潮对计划用工体制带来很大冲击以致中央政府在一年时间内（1956年12月到1957年12月）连续三次下发关于防止农村人口盲目外流的指示。各地采取了种种“围追堵截”措施，在外出农民途经的交通中心设立劝阻站，在农民流入较多的城市设立专门机构负责外流农民的处理和遣送。1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，用法律的形式把广大农民限制在贫瘠的土地上，剥夺了他们自由迁徙的权利，正式确立了城乡隔离的户籍制度。

如果说粮食统购统销制度和户籍制度让农民付出了经济和自由的代价，那么，“大跃进”运动则使农民在随后持续三年的大饥荒中付出了沉重的生命代价。对这场大饥荒的官方解释是“三年自然灾害”和中苏交恶导致饥荒。但实际原因在后来的中央七千人大会上被刘少奇一语道破：“三分天灾，七分人祸”。这场由“人祸”造成的人类历史上的巨大灾难使全国人民饱受饥饿之苦，其中农民更是付出了巨大的生命代价。根据人口统计分析，其间大约有两千万人直接或间接地死于饥饿[1]，死亡人口几乎都是农村人口。大饥荒的余波未息，中央开始酝酿精减城市人口，精简的主要对象是“大跃进”中来自农村的新职工。于是农民再次成为“大跃进”恶果的承担者。

尽管政府通过行政强力把2千多万人口遣送回乡，但城市的就业压力和粮食压力仍未彻底缓解。因此，60年代早期政府就开始号召城市青年“上山下乡”。从1962年到1968年，大约120万城市青年被下放到农村；1968年后，“上山下乡”政策进一步强化，从以往的“自愿”下放变成强制下放。1968年到1978年间约有1200万城市青年被下放，占全国城市人口的11%。[2] “上山下乡”是损农补城政策的又一体现，它加剧了农村人多地少的矛盾，恶化了城乡关系。

1980年代，特别是其上半期，也许是1949年以来中国农民处境最好的时期。由于实行“家庭联产承包责任制”和中央对农民的政策倾斜，1978年到1984年期间农民收入增长较快，年均增长率达16%。但是好景不长，自1985年开始农民收入的增长速度显著放缓，此后1994年到1996年农民收入的增长暂时加快，但1997年至2000年农民收入的增长速度又连续下降。[3]

综上所述，1949年以后中国农民一直处于被剥夺的地位，仅有的少数处境较好的时期也非常短暂，而且只是政府对农民糟糕处境的临时缓解。那么，对农民长期的剥夺究竟是否具有正当性？这是一个研究社会政策时难以回避的问题。中国的农民不但为工业化提供了大量的资金，而且还承担了高层决策失误所造成的严重后果。每次经济危机或社会危机过后，农民都是危机后果的最后承担者，而造成这些后果的始作俑者却把本应承担的责任推给了“天灾”。

2. 农民在教育医疗等方面遇到的制度性歧视

长期以来，农民得不到必要的社会保障。改革已近30年，城市建设和部分城市居民的生活状况发生了巨大变化，但是农民长期以来被设定的劣势社会地位并未有实质性改变，大多数农民必须无助地面对自然风险和社会风险，处于自生自灭的自然状态。这种状况是否符合社会正义的原则呢？特别是从城乡对比的角度去看，城乡居民在社会保护方面的具体差距就一目了然了。

从1991年到1998年，中国的社会保障支出占GDP的比重一起徘徊在7%到8%，其中农村社会保障支出只占GDP的0.1%到0.2%[4]；也就是说，在实际投入的社会保障资源里，城镇居民占用了97%以上，而占总人口70%的农村人口只能获得不足3%。社会保障资源的这种分配方式显然是极不合理的。

城乡教育投入管理体制的差异从另一个角度表明社会政策的城市倾斜特征。过去20多年来，城市基础教育由市、区两级政府的财政拨款，所以城市居民只需为学生交纳书费和杂费，这种教育投入制度基本上符合宪法所规定的义务教育性质，即财政拨款、学生享受；而在农村却实行县办高中、乡办初中、村办小学的办学体制，各级学校的办学经费分别由县、乡镇和村支付。对乡、村两级学校而言，经费主要来源于对农民的直接摊派；农民不仅必须为孩子上学承担学校的日常开支，还要支付农村学校的基建和设备开支。这实际上是村民自费维持基础教育，而政府却摆脱了维持义务教育的财政责任。1985年国家财政甚至还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款。

这样的办学体制令城乡教育不平等的现象越来越严重。首先是教育经费相差悬殊。2001年农村小学生人均预算内公用经费为城市平均水平的29%，农村初中生人均预算内公用经费仅为城市平均水平的31%，全国30%左右的县初中生人均预算内公用经费不足15元。[5] 其次是城乡入学机会不平等，特别是高中和大学的入学机会极不平等。农村人口约占总人口的70%，适龄入学儿童占全国适龄儿童总数的80%以上，如果在义务教育上能实行公正的社会政策，那么全国的小学、初中在校生当中的农村学生比例就应当接近农村适龄学生的比重。事实上，农村小学在校生仅占全国小学在校生的70.5%，农村初中在校生占全国初中在校生的比例更低，只有57.1%，而农村高中在校生占全国高中在校生的比例仅为15.9%。[6] 由此可见，全国的教育资源配置，特别是高中的教育资源配置，有严重的城市偏向和农村歧视问题。长期实施这种教育制度，必然进一步加剧城乡差距、扩大社会不公。

医疗体制方面也存在着同样的问题。1985年以后，农村的医疗条件逐步恶化。随着农村人民公社制度的解体，卫生保健网络陷入瘫痪，而国家对农村的社会政策却未及时调整。这导致了两个后果：其一，患者自付费用占医疗卫生开支的比重过大，1980年以前这一比例大约是16%左右；到了1998年，农村患者的自付医疗费用比重上升到87.44%，几乎是城市患者自付费用比重44.13%的两倍。[7] 其二，农民的健康状况恶化。以婴儿死亡率为例，农村地区的婴儿死亡率从1981年的千分之36.96上升到1995年的千分之44.79，而同期城市的婴儿死亡率从1981年的为千分之24.81下降到1995年的21.14。[8]

三、劳工权益受损的表现和原因

如果说农村公共服务的制度性缺失是个由来已久的老问题，