陈振明 薛澜：中国公共管理理论研究的重点领域和主题

近年来， 党和政府提出科学发展观，做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策， 并采取切实可行的措施， 深化行政体制改革， 推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求， 也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础， 其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志。因此，必须根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要， 选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究， 切实帮助党和政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等是中国公共管理的理论与方法近期亟待研究的重点领域和主题。

关键词公共管理政府改革治理公共政策公共组织

公共管理是一个涉及众多学科的重大理论与实践领域，而我国改革开放和市场经济发展急需公共管理特别是政府管理或治理的创新研究。随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及世界性公共部门改革浪潮的兴起， 当代国内外的公共管理的理论和实践都已经发生了深刻的变化。在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中，公共部门管理尤其是政府治理产生了大量急需解决的重大问题。巨大的现实与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。因此， 必须立足于转型期中国公共管理实践，加强公共管理的基础理论研究以及知识创新， 以满足转型期中国公共管理发展的实践需要。

20 世纪80 年代中期， 我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域。然而， 与国外尤其是西方国家相比， 目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊， 视野狭窄基础不牢， 知识体系不完整，研究方法陈旧， 知识创新不足， 理论研究落后于实践发展， 针对性、应用性不强， 对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。

《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》课题组的调查数据表明，21 %的专家认为我国宏观管理与政策学科(即公共管理及公共政策学科) 在基础理论研究上比较薄弱， 缺乏系统性、原创性和理论前瞻性， 在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节； 同时， 我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。

从实践上看， 我国改革开放、市场经济发展和政府改革中产生了许许多多重大的实际问题。这些问题的解决，需要公共管理与公共政策尤其是政府管理或治理的创新研究。特别是近年来党和政府提出科学发展观， 做出构建社会主义和谐社会和建设创新型国家等战略决策， 并采取切实可行的措施，深化行政体制改革， 推进党的执政能力建设、依法行政、政府管理创新和服务型政府建设。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》也提出了今年和今后一段时期政府自身改革和建设必须做好的主要工作。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求， 为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。

公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础，其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志； 加强公共管理基本理论和方法的系统研究， 构建符合中国国情的公共管理理论体系和方法体系， 可以为整个宏观管理与政策学科的开拓创新、与国际接轨积聚实力、助长后劲。这对于提高本学科的整体创新水平具有重要的系统建构意义；对于我国建设创新型国家、提高政府的执政能力、应对社会转型期的许多重大管理和政策问题具有重要现实指导意义， 而且可以发展出符合中国国情的理论和方法体系。

因此， 必须根据我国公共管理的实践发展和现实需要，选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究， 以推动公共管理学的基础理论研究以及知识创新， 以适应迅速变化着的我国公共管理的实践要求。下面， 我们将对中国公共管理的理论近期亟待研究的四个重点领域--政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论、政府工具--及其主题做出前瞻性的分析与说明。

一、政府改革与治理的研究

20 世纪最后的二十余年， 为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮。它的基本取向是以采用工商管理的理论、方法及技术， 引入市场竞争机制， 强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，它往往被人们描述为一场追求“三E “( Economy ， Efficiency and Effectiveness ，即经济、效率和效益) 目标的管理改革运动。这场改革使支配了20 世纪大部分时光的传统的公共行政模式向”管理主义“或”新公共管理“模式转变， 即形成政府治理的新模式。此后， 通过对”新公共管理“理论及其改革实践的总结与反思，各国学者开始更加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建以提高公共服务质量为导向的政府。可以说， 治理或公共治理的概念正日益受到学界和政界的重视，并成为政府改革的一个目标模式。

一般来说， 治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理， 其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所仰赖的管理机制不只是单纯的政府权威，而更多的是合作网络的权威。

全球治理委员会认为， 治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。治理理念所关注的主要问题是， “如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益”， 如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。

在我国，“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”、“依法行政”和“党的执政能力建设”等新理念和战略的提出，为我国构建新型的公共治理体系提供了基本的指导思想。党的十六届三中全会提出“坚持以人为本， 树立全面、协调、可持续的发展观， 促进经济社会和人的全面发展。”这表明我国公共治理理念已经由注重经济发展转到注重经济社会协调、可持续发展的转变。党的十六届四中全会又明确提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置， 注重激发社会活力， 促进社会公平和正义。”这表明我国的公共治理将淡化“政府本位”的价值观， 更加注重社会的公共需求和正义。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了广泛的关注。温家宝总理指出： “非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示， 就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时， 更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”温家宝总理在今年3 月召开的十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》则将“加强社会管理和公共服务职能， 增强基本公共服务能力， 着力解决人民群众反映强烈的问题”当作今年政府自身改革和建设的三项主要工作之一。实际上，加强政府的社会管理和公共服务职能意味着我国的政府改革与治理要以满足社会的公共需求为导向，并采用以人为本的公共治理方式来实现社会的和谐发展。

与此同时， 随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了深刻的变化， 客观上需要我国构建新型的公共治理体系， 以适应社会发展变迁的需要。众所周知，现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展， 同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。

这种情况扩展了社会的多元需求， 激化了政府财政资源稀缺的压力，客观上要求政府加强公共治理体系的建设， 通过不同治理结构和特定管理自主权的结合， 使政府提供的公共服务更好地满足公众的需要， 更具有回应性， 并为民众提供参与公共决策过程的机会。

当前政府改革与治理领域值得研究的若干理论问题如下：

1. 我国公共治理体系的构建。研究全球范围内公共治理体系变革的背景、现状和趋势， 进行公共治理理论和实践的国际比较；基于我国经济社会发展和市场体制的不断完善， 研究如何建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府； 研究转型期我国政府治理结构的变革、我国公共管理体系的基本架构、政府机构设置及其改革、政府内部的权力配置及运行机制、政府内部结构关系(包括纵向的管理层级与管理幅度的关系、横向的决策机构、执行机构和监督机构的关系) ；研究政府治理的组织结构形式， 尤其是分析和评价传统的“官僚制”(“科层制”) 的作用和局限性， 并探索新的治理结构形式； 研究服务型政府的组织结构、制度和变革方向， 国家统一管理和地方治理结构多元化之间的协调关系， 党和政府与各种社会主体(企事业单位、社会团体、中介组织、社区和公民个人等) 之间的多元、合作、协商和伙伴关系，实施公共治理的理论、模型、方法与工具等方面的问题。

2. 政府的角色定位与政府职能转变。政府行政的角色定位以及职能的转换是深化我国行政管理体制改革的一个重要任务。目前我国政府职能尚未最终实现根本性的转变，政府仍然包揽过多的社会公共事务， 其生产、提供、安排角色的定位还不够合理， 存在越位、缺位和错位现象。党中央和国务院已经明确指出， 行政体制改革的当务之急， 就是要政府明确自身的角色定位；并将现阶段我国的政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面。本专题主要研究建设和谐社会背景下政府角色重新定位和职能梳理， 以明确政府管理的范畴和边界，政府与市场、社会之间的分工关系； 研究以提供公共服务为核心的政府职能体系的重构， 尤其是研究如何全面履行政府职能， 在继续加强经济调节和市场监管职能的同时， 着力加强社会管理和公共服务职能建设，构建服务型的政府； 研究如何建立健全应对突发性公共事件的管理机制、深化行政审批制度改革、推进依法行政等问题。

3. 第三部门的发展与管理。有如萨拉蒙所说： 有组织的志愿性活动正在全球范围内开展，大量民间的、非营利的或非政府组织(即第三部门) 正在世界各地建立。非营利组织的兴起，源自于来自公民个人、政府以外各种机构以及政府本身的一系列压力。它反映了众多独特的社会和技术变化，以及积蓄已久的对国家能力的信心危机。有国内学者预言， 在未来， 非营利组织的规模和重要性将不断增长， 许多在过去几十年间由政府承担的义务， 将被社区组织--非营利组织取代。本专题应着重研究政府与社会的职能分工问题； 研究如何创造诱致性的激励体制， 激发公民个人和社会组织参与到公共治理上来；研究如何创设配套的制度安排和实施有效的政策监管， 使非营利组织的运转实现制度化与规范化； 同时， 应研究如何完善第三部门的管理体制与创新运行机制， 研究政府如何加强对第三部门的管理(特别是如何通过税收控制和法律监督， 规范第三部门的发展) ； 研究如何建立健全第三部门的自律机制；研究第三部门的社会监督机制如何“补位”， 使之与政府对第三部门的行政管理和第三部门的自律机制形成良性的互动。

4. 政府间关系。政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系， 它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。改革开放以来， 我国地方政府的独立性和自主权迅速扩大， 已经成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。它不仅改变了传统中央与地方之间单纯的控制与服从的关系，还深化了地方政府之间的对策博弈关系， 使得政府间关系研究成为一个日益突出的实践与理论课题。本专题主要研究我国公共管理过程中的中央与地方关系的调整， 中央与地方权力(权利) 的划分， “条”与“块”、集权和分权的关系尤其是研究如何在保证中央权威的前提下充分发挥地方的积极性问题；研究地方政府之间的关系，