任晓林：公共行政中官员的贫困性膨胀问题及对策

内容摘要：政府官员膨胀是中国机构改革中的难点问题。长期以来，由于对其认识不清，导致改革走了许多弯路。中国官员的膨胀问题实质上是贫困问题所导致的相对膨胀，这种膨胀与国情相适应，是多种不良因素互动的产物，带来官僚素质底下、腐败成风、权力向唯亲者集中等严重后果，影响公共领域行政效率的发挥。为此，削减官员规模与建立一种平等有序、竞争合理的官员任职机制是最为基本的对策。

我国官员规模膨胀是影响我国机构改革的重要因素，长期以来所进行的机构改革虽然在机构数目上、权力的分配上和公务人员的总数目上寻求突破，但都收效甚微。分析其原因，主要是对官员规模及形成原因方面缺乏清醒的认识造成的，由此导致人员分流难，并屡次形成机构改革中的“瓶颈”现象。

一、贫困：官员规模膨胀的基本症结

我国的政府官员在概念上是指在政府任职的各级各类公职人员，根据1993年8月发布的《国家公务员暂时条例》的内容，应该包括领导职位和非领导职位两类工作人员，其职责是制定和执行公共行政事务，监督公共政策的施行，协调解决公共领域的关系与矛盾。

根据资料统计显示，自1952年以来，中国各级政府官员数目分别出现了两个不同的增长期：1952年――1961年为低增长时期；1962年――1995年为高增长时期。在低增长时期，官员规模呈现出由低到高再到低的曲线过程，最高时期未突破300万。在高增长时期，官员规模呈现出由低到高直线上升趋势，达到了1000万左右。[1]

1998年中央政府的工作报告中，朱基总理所谓的“吃饭政府”是对政府的一种定性结论，主要针对国家财政负担过重而言，侧面反映了官员队伍恶性膨胀带来的危害。资料显示，全国行政事业管理费1980年404亿元，占当年财政支出的30%；1991年1409亿元，占财政支出的37%；1996年达到3000亿元，占财政支出的40%.可以看出，我国的官员规模的大小是以我国贫困性财政收入为标准判断的。

现在，许多学者热衷于用官民比例来评价官员规模的大小及利弊，但实际上官民比例的高低并不能说明官员队伍自身存在的问题和规模大小所包含的问题。如果继续以财政支出为标准判断，我国政府官员的财政支出量实际上很少。以美国为例，1940年联邦文职人员达到104万，到1945年则高达380万。越战结束后大体保持在280万人水平。1983年联邦政府三部门共雇佣文职人员287万人，财政年度支出7960亿美元。[2]虽然这个支出只占美国国民收入的24.7%，但与我国1996年的3000亿元人民币相比，显然要高出许多。

世界上任何一个国家和地区政府官吏的多少不应该是一个绝对的概念，对官员量的需求取决于政府在公共行政领域所处理的事务的多寡，其中应该包含“官员数量――政府效率、效益”函数关系。“官员的数量”应该是官员数目与官员素质的总和的绝对值，“政府效率、效益”是政府绩效的总和，包括经济（economy ）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）（质量、效果、人民满意度）三项主要内容。[3]这里，关键要分析判断在整个公务活动中有效参与公务的官员有多少？在所有参加公务的官员中，人均承担的工作量到底有多少？官员所获得的工资收入及其它收入是否是他所有劳动应该获得的报酬等等。由此看，中国政府官员的膨胀是贫困问题所导致的相对性膨胀。

――有效参与公务与无效参与公务比较，无效官员队伍膨胀。

――人均承担的工作量与实际应该承担工作量相比，官员规模膨胀造成的人均工作量减少与个体工作量承担严重不足。

西方学者看待中国政府官员队伍往往认为是一个“小政府”，这与对公务员定义的不同理解有关。我们所指的公务人员包括了除过政府机构之外的党的系统、事业单位、企业政工人员、文化团体的演职人员等广泛范畴，而西方学者仅仅以中国政府机构人员而论。因此，官员规模的膨胀是非政府机构“准政府官员”的膨胀，是相对膨胀的问题。我国真正在政府部门从事行政事务的官员绝对数并不是很多的。1998年以前，在510万搞行政的人员中，在中央政府中的职员仅有45000人，同欧美相比，显然是小政府。与澳门的官民比例22：1而言，更是不可同日而语。

有关政府官员的数目说法一直得不到统一。就总体状况而言，从文化程度及个体知识的占有量及接受教育的程度判断，在中央和地方两级政府中，随着行政级别的降低，政府官员的基础文化知识、接受教育的程度呈严重的下降趋势，即知识贫困与文化贫困双重趋势。从掌握新知识、新技能方面判断，地方政府官员比中央政府官员迟缓，内陆地区官员比沿海地区官员迟缓，非中心城市官员比中心城市官员迟缓。

有学者指出，政府规模的大小取决于数量与质量两项指标。其中数量指标包括公务人员数量、机构数量、财政指出指标和公共事务指标，并同时认为，质的方面的规定性关键在于上述四项指标运用过程中“成本――效益”之间的关系。[4]实质上，我国公务人员进入政府机构后培训、教育方面的成本投入不足正是其素质的低下的主要原因，投入上的低成本恰好是一种贫困性的表现，决定了公务人员的低工作效益。

由于我国官员整体文化水平与专业化程度偏低，政府要培养一个熟练的公务人员所要花费的成本大大超过政府自身的能力。在这种情况下，政府一方面放弃对一般官员的培训计划，另一方面最大限度地从其它行业选拔精英人才。但由此带来的后果是政府成本增加，所有在政府担任职务的官员在后续的教育培训方面的投入，除过正常的工资、福利、津贴等方面的待遇之外，用于人力资源开发和接受新知识教育的费用成本大大加重，用于官员的日常开支：车辆、住房、勤务等方面的成本增加。

以上分析可以看出，其一、相对国家财政支出而言，官员膨胀是财政贫困性膨胀。其二、相对于政府机构而言，官员膨胀是非政府机构“准政府官员的膨胀”。其三、相对于现代科学技术的发展与要求，官员膨胀表现为低素质官吏队伍恶性膨胀。其四、相对于公共管理的终极目标效率而言，官员膨胀表现为低效率官吏队伍整体性膨胀。

二、官员膨胀的多重因素

官员规模膨胀是我国的基本国情国力发展的必然，是多种不良因素互动的产物，有外部环境影响的结果，更主要的是内部权力分化等多种因素共同作用的结果，主要表现在以下方面：

1、权力低风险区域的形成与官员对低风险区域的追求

长期的计划经济使然，在公共行政事务与权力的分享方面，政府形成了低风险权力区域。在这一时期，主要由于政府的集权与绝对控制，在政府、市场、社会团体和公民个人四个主体方面，政府为自己营造了一个始终处于低风险区域权力中心。政府通过建立正式规则有效保护自己的权力，并使权力神圣不受侵犯。同时，通过法律、制度及一切必要的手段压制其它权力的产生。由此产生政府利益、市场利益、团体利益和公民个人利益的分享上，政府始终是利益的最大收益者和分享者，始终对其它个体的利益有分配权。

进入社会主义市场经济阶段，由于受西方公共行政范式革命（paradigm revolution ），特别是90年代开始的“重塑政府运动”（或者称为治道[Governance]变革理论）对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”的影响，中国政府职能逐渐向市场化方向转变，逐步退出了某些职能区域，市场、社会组织及公民个人开始获得了一定的权力分享。但由于政府在制度发展与建设方面始终具有优先权，因此形成了对政府权力的政策性保护。在“政府――市场”的新机制中，政府权力始终处于低风险区域。而对于其它权力主体而言，其相对风险主要来自市场机制的不健全，无法律保障和制度保护。在此情况下，政府所有官员对低风险区域心存向往就成了一种必然的价值选择。

政府权力低风险区域的形成，首先源自于对市场功能的不可信与怀疑。在政府与市场关系上，政府从权力上侵占市场权力，形成政府权力中心，从利益上剥夺市场利益，导致市场功能弱化。在整个过程中，政府不是逐步让利给市场，而是尽最大力量排斥有效的市场行为的发挥。政府依旧认为市场机制的建立必须以政府的先导为前提――部分替代市场、培育市场、推进市场化改革。这样政府权力中心依旧有非常稳固的地位，导致官员对政府权力中心依赖心理的增强，而淡化对市场权力中心的认可。在政府与社会团体关系上，政府过多地以自己的行为影响社会团体行为，当民间团体实施自身功能时，政府往往以指导、协调、配合、参与多重行为施加影响力，形成事实上的权威中心。

其次，源于对政府权力神圣地位的维护。长期以来，政府、市场、社会团体与公民个人四个主体并不居于同等地位。计划经济条件下形成的政府独揽一切权力的现象并未市场机制的逐步形成而消解，进而从根本上遏止了其它三个主体的发展和对必要权力的分享。就公共行为而言，政府始终信奉全能地位，认为自己是民间呼声的最佳代言人。一方面，在公共管理活动中竭力树立政府的威信，通过对公共领域各种决策权的占有为自己造势；另一方面，政府对权力的分配随意性增大，往往因人设职。在行政组织中，主要官员对权力分配的控制权不断加强，个人因素和个人控制成为凌驾于组织控制权之上的超权力。官员与官员之间正常的工作关系建立在权力分配的利益之上，变成个人利益基础上的权力关系。

第三，低风险权力中心的形成源于政府规则的不完善而导致的权力向唯亲者集中。由于在官员的任免上，长期以来缺乏有效的选配机制、竞争机制，制度本身的残缺，任人唯贤与任人唯亲始终是最尖锐的矛盾。在矛盾的转化过程中，亲缘关系、血缘关系、地缘关系、朋党关系多层次存在，形成制约权力分配的重要因素，并由此结成各自独立的利益团体，一定程度上造成权力不断向唯亲者集中的不争事实。由于共同的利益，权力之间的制约关系、制衡关系丧失，代之的是为保护利益而进行的权力结盟，从而大大化解了权力运用中的各种风险。

第四，权力占有量的多少成为政府官员分层的依据。政府官员的分层表面上看是以职位高低而定，但实际上是以职权的大小（包括权力的影响深度）、职权范围的宽窄来进行的，即在权力所触及的公共管理的幅度和层次上都有一定程度的体现。权力意识得到强化，忽视了服务功能和对责任因素的考虑，官位利益占据第一位，工作利益退居第二位，形成了工作关系掩盖下的实质上的私人利益关系，理论绩效与实际工作绩效严重背离。

2、“竹节现象”与官吏层次的无序增加

所谓“竹节现象”是指从中央政府到地方政府若干个层级间，每一级担任官职的官员周围形成一大批官方认可的准官吏队伍。这些官员往往以名誉职务及“××助理”（如省长助理、市长助理、县长助理等）和“后备梯队”（后备干部第一梯队、第二梯队、第三梯队等）的形式存在，不仅在纵向方面体现出多层次性，而且横向方面形成一定的规模。

“竹节现象”是长期以来公共行政发展中所施行的人事制度认可的结果，重要原因在于可以掩盖实际工作中职位数目增多的事实。在公共行政中，处于“竹节”位置的工作人员虽然担当辅助决策等多方面的重任，但真正意义上使得正式官员逃避工作职责，同时掩盖和隐瞒了正式官员能力弱化、素质低下等方面的事实。“竹节现象”导致的最大弊端是担任职务的官吏队伍数目上的实际膨胀而又在统计数据上无法正常体现，同时，使得权力中心层级关系复杂化，权力进一步分层，等级明显，责任下移。获得这一准官吏职务的人心理上始终把追求正式官位和中心官位看作自己的奋斗目标并由此形成了对官位的潜在竞争力量。

处于“竹节现象”中的官员非正式担任职务的官员，因此在任免过程中有极大的随意性。但他们往往又是实际官职的承担者，因此他们的的出现逃避了正式任命中必要的法律程序，滋生了一系列任用中的腐败行为，包括任人唯亲、朋党关系、拉帮结派等多个方面。

在“竹节现象”的影响下，权力形成了多重中心，权力关系变得日益复杂。由于缺乏必要的限制和规则，导致大量官位增加，因人设职非常普遍，官吏队伍日渐庞大，造成排队分享官职的既成事实，从而导致官吏任免过程中的不公平竞争。

由于普遍存在的“竹节现象”，政府权力核心成为一个日渐庞大的权力集团和利益集团，在这个集团内部，出现了组织权力核心、官员权力核心和制度权力核心。组织权力核心对公共行政活动具有独一无二的支配地位，