贺雪峰：论利益密集型农村地区的治理

内容提要：经济发展或土地征用产生密集利益,密集利益导致利益博弈。利益密集型地区治理的首要问题是解决钉子户问题，由此展开利益密集型地区治理的内在逻辑。为了解决钉子户提出的问题，利益密集型地区目前大多采用“摆平术”，且往往会援引体制外的社会势力。体制外社会势力进入正式的治理过程，可能导致基层治理的合法性危机。

关键词：利益密集  钉子户  乡村治理  利益俘获  社会势力

现代化的过程也是农村城市化的过程。新世纪以来，随着经济发展速度的加快，农村人口城市化速度大大提升，不仅有越来越多农民进城务工经商，而且大量农民开始在城镇购买商品房，农村社会发生了剧烈变化，乡村治理的经济基础和社会基础发生改变，乡村治理的逻辑因此改变。村庄边界开放和农村人财物流出背景下的乡村地区应是当前乡村治理研究的主要对象。

不过，有趣的是，当前引起社会高度关注的农村地区，多是利益密集的沿海发达地区农村、城郊农村和资源密集农村。沿海发达地区如广东、江浙的农村地区，城郊农村如北京、上海、成都郊区农村，资源密集农村如山西、内蒙有煤炭资源的农村。这些利益和资源密集农村，数量虽然很少，却具有与数量不相称的巨大吸引力，并在某种意义上主导了社会对中国农村的印象。

2009年国庆，笔者曾组织10多名师生在浙江奉化的三个村做为期20天的驻村调查，2011年元旦，笔者再次组织多名师生在广州番禺农村作为期20天的驻村调研。经过两次调查，对发达地区农村的治理有了一个初步的了解[1]。2011年暑假，笔者组织20多名师生到河南周口市城郊五村再作为期20天的驻村调研，对城郊征地农村有了更为深入的理解。笔者以为，浙江奉化农村、广州番禺农村和河南周口城郊农村，由于城市发展带动工商业发展，带来土地的非农使用，使这些地区成为与占全国90%的普通农业型农村完全不同的利益密集型农村。利益密集型农村，因为土地的征收，工商业的发展，大量资源涌入村庄中，村庄土地利益变现，各种获利机会涌现。为争夺新出现的密集利益，各方主体展开激烈的利益博弈，从而出现了与一般农村地区极不相同甚至刚好相反的治理景观。理解利益密集型地区的农村治理具有重要的现实意义和理论意义。本文试图对当前利益密集型农村的治理逻辑进行清理。

利益密集型地区治理的逻辑起点是新出现的大量利益，及对新出现利益的争夺。参与利益争夺的各方包括普通农民、村庄精英（包括乡村干部）、地方政府、各种市场主体、社会势力等等。其中，农民作为农村社会的主体，人数众多，却是分散的，势单力薄，他们在利益争夺中往往处于劣势，尽管是获利最少的群体，但一般情况下，他们还是获利了。农民群体十分复杂，其中构成乡村治理撬动力量的是坚定维护自己利益的钉子户群体。一般而言，有两类相当不同的钉子户，一是向村庄以外索要利益的钉子户，二是向村庄内部索要利益的钉子户[2]。无论是向村外还是村内索要利益，钉子户都意味着基本秩序维持的困难，意味着基层治理的困境。为应对钉子户的挑战，乡村治理制度开始调整，基层治理精英出现更替，一种新的相当不同于一般农村地区的乡村治理结构开始形成。以下我们以在河南周口市城郊五村尤其是李楼村的调研为基础，分四个部分来分析利益密集型地区乡村治理结构的形成及其运行逻辑。

一、利益密集

沿海发达地区和城郊农村，因为工商业的发展，城市化的推进，农业用地向建设用地转变，农村土地征收使农民可能获得大量土地利益补偿。同时，因为农业用地转变为建设用地，之前较少的农业产出变成巨额的工商业产出，单位土地面积上的经济产出成倍增加。

无论是农业用地转变为建设用地的增值收益的分配，还是转变为建设用地的土地成倍增加经济产出，都意味着，土地用途转变形成了密集的经济利益和经济机会，密集经济利益如何分配，各方会展开激烈的博弈。

可以从三个角度来理解利益密集，第一类利益密集是单位面积上的经济总量。之前种植农作物，一亩地的产值在千元左右，转变为工商业用途后，亩均产值百万元也很正常，亩均百万元的产值较种植农作物的产值具有极大的利益密集，这样密集的利益可以为各方提供更多可供分配的收益与获益机会。

第二类利益密集是土地征收补偿费用。相对于务农收入，土地征收补偿费是数量巨大，至少，征地补偿可以让农民土地收益提早变现。这个变现的收益如何使用，及变现收益使用所能带来的各种机会，可以在一个短暂时期形成繁荣景象：房子建得更好了，生活水平提高了，可以投资生产了，等等。

土地征收本身虽然可以为农民带来巨大的变现收益，确定补偿费用的具体办法却十分复杂，比如，土地征收补偿中，按规定土地补偿费应归村社集体，以用于投资建设，但农民都担心村社干部拿了土地款后挥霍浪费，因此期待“分光吃光，身体健康”（番禺农民语）。再比如，近年来，征地补偿款连年提高，过去土地被征农户便觉得吃了亏，且征地补偿款的提高也提升了村民的预期，致使在征地过程中，农户与地方政府讨价还价就变得益发普遍。

第三类利益密集是，随着工商业的发展，城市化的推进，村庄获得了大量之前所不曾有过的获利机会。择要说来，至少有以下数端：

工商企业进入带来就业机会，尤其是其中一些轻松工作，低层管理岗位；工商企业的职工和流动人口的涌入带来生意机会和出租房的机会；工商业发展带来一些公共管理岗位，如治安员、保洁员，还包括收入较高且相对体面的一些工作机会；承包工厂饭堂的机会；承接小型工程的机会；开饭店开商店办旅店办修理店的机会；等等。总体来讲，因为这些工商企业是建立在之前村庄地域上，强龙不压地头蛇，本地村民具有外来务工人员所不具备的极大便利和优势。

当然，这种便利和优势并非均匀地向所有本地村民开放，其中，村庄精英尤其是掌握体制资源的村组干部更容易利用体制身份优先占有获利机会，比如他们往往更能凭借与企业老板的关系（这种关系往往是亦公亦私的）承包饭堂，承接工程，他们也更有可能推荐自己的亲朋好友到企业做低层管理人员。一般村民则很难获得这些机会，因为他们根本就没有与企业老板打交道的机会。

更重要的是，这种便利和优势可能并非自动地出现，而是需要当地村民的“经营”，有时候是通过“刁难”来获得机会。有人“刁难”，就需要有人来“摆平”，这个时候，村社干部与村社精英就变得特别重要。一个有能力的村干部或村社精英，可以相当有效地俘获住各种机会，从而获取巨额利益，他们再通过俘获的利益来建立起自己更加强大的支持与庇护网络。能力不够，不善经营的人，即使担任了主职村干部（村支部书记、村委会主任），也会因为缺乏俘获利益机会的能力，无力建立起自己的支持与庇护网络，从而不得不趁早下台。只有这个时代的“英雄”人物才能在这个时候出来争取自己的利益，他们所用手段，可能无所不用其极：如收买人心、贿选、行贿、勾结黑社会，等等。

总之，因为利益密集，发达地区和城郊农村的经济活动总量与活动方式，都已极大地不同于一般农业型地区的状况。这是我们展开对利益密集型地区治理讨论的基础。

二、钉子户

利益密集型地区的治理要能维系下去，首先就要面对钉子户的问题。钉子户意味着治理过程的中断，失效。个别钉子户也许不是问题，而由一个钉子户所起连锁反应，进而产生了无数钉子户，治理就无法维持，制度变革就是迟早的事情了。

在当下中国语境里，钉子户主要是谋求利益最大化而行使抗争行为。以征地为例，征地补偿多少，农户可能与地方政府有不同意见，从而引发抗争。这种不同意见大体可以包括三个方面，一是征地补偿标准；二是征地面积的估算；三是地上附着物补偿。若是拆迁，不同意见的内容就会更多。一般情况下，在同一时期和同一地区，征地补偿标准是统一的，个体农户即使觉得补偿标准过低，也不大会要求提高征地补偿标准。但农户可能借地上附着物补偿的不足，而拒绝承包土地被征收。更普遍的情况则是，因为土地征收补偿逐年提高，土地已被征收农户觉得自己吃亏，而希望向征地方“找补”。还存在一种情况是，尽管征地面积是相对客观的，可以依据标准测量来计算征地补偿标准，但在如何划分不同农户间以及农户与集体土地边界时，容易引起利益纠葛，从而导致农户反对征地。

从以上所述，可以区分出两种不同类型的钉子户，一是针对村庄内部的利益诉求，无论是合理或不合理的利益诉求。比如，在李楼村，一孟姓农户认为村集体一块约2亩公地应算作他的承包地，因为1998年土地第二轮承包时这块公地划归到他的名下。但其他村民都不同意，认为当时只是划归该农户代管，因为他种这两亩地从来就没有交过税费。2亩地有10多万元补偿，孟姓农户为了获得这2亩土地补偿，而采取了各种手段，包括上访，打横幅抗议，扬言自杀。甚至威胁村民代表，谁反对他得这2亩地的补偿，他就拿农药到谁家喝，死在他家。全村村民几乎没有一人同意这2亩公地补偿归到孟姓村民。此事闹了一个多月，最后通过社会势力介入才得到解决。再如，在征地时，相邻地块农户可能为边角地的归属发生矛盾，虽然大部分纠纷可以通过调解双方各让一步和平解决，但也有互不相让，致使征地无法进行的例子。这类因为村民之间和村民与村集体之间的利益冲突产生的钉子户，其利益诉求指向村内，这与利益诉求指向村外的钉子户是相当不同的类型。

利益诉求指向村外的钉子户，是指钉子户向村外要求更高利益。比如，李楼村有农户的祖坟未迁，而索要一万元的迁坟费。无论谁做工作都做不通。问题是，周口市已出台文件规定，迁坟费用已打包计算在地上附着物共8000元补偿里面，地方政府不再额外支付迁坟费用。且为了做好迁坟工作，地方政府另外按每坟300元补贴给坟主迁坟。对于拒迁坟的行为，地方政府要么采取强制措施，但怕出事；要么满足其利益要求，但其他坟主都会索要迁坟高价。剩下的办法也就只能请人摆平，最后又靠引入社会势力了。再如，同一块地，先征的部分每亩补3万，后征的每亩补5万，前后只有一年多，亩平差了2万，先征农户就有强烈的“找补”心理，并因此上访要求政府给予补偿等等。

以上两种类型的钉子户，因为有强烈的行动主动性，可以称为硬钉子户，与硬钉子户相对应的还有一类钉子户，可称为软钉子户，其特点是非暴力不合作，比如征地后，不领补偿款的存折，不是一户不领，而是十多户甚至几十户不领，也不是说不同意征地，但就是有意见。不领存折，征地就没有完结，这些农户完全可能借未领存折而上访说征地未经他们同意，这将不仅会让乡村干部难堪，而且今后可能会有更多的麻烦：比如可能随着征地费的增加而要求更高征地补偿。

无论硬钉子户还是软钉子户，都可能是与面向村庄内与面向村庄外的两类不同钉子户类型交叉，结果是，村庄内的利益诉求没有调整好，就可能变成面向村外甚至面向国家的利益诉求，而面向国家的利益诉求往往包含有对村干部工作作风和方法的不满。

乡村治理得以进行下去的前提是能够解决各种矛盾，尤其是钉子户所提出来的各种问题。正是钉子户通过将矛盾问题化而使乡村治理受到挑战。解决矛盾的办法大致有两种：一是摆平，二是规则之治。摆平即特殊问题特殊解决，一事一议，对症下药，针对不同的人，采用不同的办法。规则之治则是一视同仁，所有人都按同一个规则来应对，