张康之 向玉琼：社会治理职业化中的政策问题建构主体精英化

【内容提要】职业活动是工业化、现代化的产物，政治生活中职业政治家的出现其实是现代化的一项成果，改变了农业社会等级身份制条件下的那种与一定的身份相联系的状况，更不是世袭嬗递的。因而，在现代民主政治的代议结构中产生的政治家并不是一个身份群体，而是一个职业群体。在更广泛的意义上，在政治活动职业化的基础上生成了社会治理活动的职业化。政治生活和政治活动中的职业化有一个形成和演变的过程，在扩大为整个社会治理活动的职业化过程中又受到了官僚制的格式化，从而把包括政治家在内的所有社会治理者都纳入到了严密的职业体系之中。在官僚制对专业知识和标准化技术的追求中再度塑造出了一个职业等级体系，即建构起了由技术专家构成的等级体系。虽然政策问题建构权更多地被认为是一种政治权力，而在实际上，政策问题建构主体则是一群技术精英，并在官僚制这一“分工―协作”体系中按照自身的职业活动逻辑开展行动。这样一来，政策问题建构权在理性化的同时也脱离了人民，甚至经常性地走向人民的对立面。

【关 键 词】政治活动/职业化/技术精英/政策问题建构

一、政治活动的职业化历程

在从农业社会向工业社会转变的过程中，社会的组织化与人的职业化是工业化进程所拥有的最为鲜明的特征。我们知道，农业社会并未实现职业分化，人的生活处在一种混沌的却又完整的状态之中。尽管在手工业的意义上也有着不同的行业，但是，由于生活与职业的完整统一而没有出现分工―协作意义上的职业活动。因此，专门性的职业活动是工业化、现代化的产物。总体看来，在农业社会的等级身份制条件下，个体所从事的活动往往与出身相关联，身份决定了其所从事的活动。比如，西欧议会中的议员就是与其身份联系在一起的，能否成为议员，既是由其出身决定的，也是他作为某个等级的成员应当从事的活动，属于一种身份志业而不是职业。我们看到，在13世纪出现了被学者们认为是现代议会前身的“贵族会议”，直到16世纪中期，出席议会还依然是每一位贵族都享有的特权，身份成为获得议会成员资格的必要条件和充分条件，至于占这个社会中绝大多数的平民，则被拒绝在议会大门之外。因此，此时参加议会活动是议员身份的标识，而不是一种职业活动。

随着代议制的确立，也随着选举权的扩大，政治活动的身份标识渐渐褪去，而从业于政治和开展政治活动的职业属性逐渐显现了出来。这一政治职业化的过程是以平民代表进入议会为标志的。因为，当平民代表进入议会的时候，也就意味着身份不再是从事政治活动的必要条件，或者说，身份的价值开始减弱。当身份不再是必要条件的时候，人们进入议会去参与或直接开展政治活动也就有可能成为一种职业。事实上，也正是在这个时候，开始了政治职业化的进程。政治职业化真正作为社会治理活动中的基本行为模式是与等级身份制的彻底崩解联系在一起的。起初，平民代表虽然被允许成为议会成员，但是，按照欧洲当时的等级划分，骑士属于第二等级，市民属于第三等级，而此时的下院代表也仍然在斤斤计较骑士与市民代表的数量和比例，以至于代表候选人的身份依然是一个得到人们较多关注的因素。因此，在中世纪后期和近代早期，从代表的身份制向政治活动职业化的转变，是一个艰难的政治演化过程。直到15、16世纪农奴制彻底瓦解时，身份才不再成为代表生成过程中必须考虑的因素。这个时候，随着政策问题建构权从上院向下院的转移，进入下院的代表逐步走上了通过民主途径生成的道路，贵族也逐步地被从治理体系中剔除了出去，从而出现了具有职业特征的和领取薪俸的专职人员。在时间点上，这个过程可以以英国1642年爆发的内战为标志。因为，经历了内战，王权倾覆，议会成为社会治理体系的核心。议会设立了几个专门委员会，雇佣若干专职人员，执行管理职能，一批领取固定薪金的职业管理人员也因此而产生。虽然在“光荣革命”后很长一段时间内，贵族阶级仍凭借其强大的社会经济势力而操控议会的选举以及其他活动，但是，此时参与政治活动的资格已经不再由身份决定了，贵族阶级对选举及议会活动的操控，更多的是基于其雄厚的财力而非身份特权。而且这只能被理解为是职业化过程中出现的一种过渡现象，是旧势力在身份制去势时所作的反抗。在实际的政治过程中，政治以及整个社会治理活动中的“去身份化”已经成为必须接受的历史趋势。比如，在桑德兰伯爵1700年向威廉提交的一份建议中就可以看到这样的要求：“除了那些因职务而有资格入阁的人之外，任何人不得入阁。”[1](P261－262)

如果说等级身份制的终结为政治活动的职业化扫除了障碍，那么，社会分工则为政治职业化开辟了道路。我们知道，职业化与专业化是对同一社会现象的两种表达，在宏观的社会视野中，我们往往把专业化称作职业化，所要突出的是职业主体的地位，而在组织的微观视角中，我们更为习惯于使用“专业化”这一表达式，所要强调的是人们拥有的专业知识方面。就近代社会而言，在资产阶级革命取得了决定性胜利后，工业化进入了凯歌行进的进程之中，特别是市场经济的确立，使社会化大生产在市场的平台上展开，通过市场而使全社会转化成为一个似乎是自然而然的分工―协作体系。在这个分工―协作体系中，每个人都需要通过选择某个职业才能进入社会生活之中和开展社会活动，每个人都需要拥有一定的专业知识和技能才能在社会中找到自己的立足之地。近代以来的全部社会发展历程都证明，人们走在了职业化和专业化的道路上，而且形成了路径依赖。社会每前进一步，都意味着社会分工的进一步深化和知识与技能的专门化，从而，也使整个社会呈现出职业种类增多的趋势。在工业社会走向成熟的时候，职业活动几乎已经涵盖了人们的全部社会活动。除了日常生活之外，在广泛的公共生活和私人生活领域中，人们都是通过选择和进入到某个特定职业之中并扮演着职业角色的方式去开展社会活动的。

近代以来的职业化是在与职业相关联的道德意识的生成中达到成熟形态的。与职业相关联的道德意识的生成也就是涂尔干所说的职业伦理的产生，因为，社会大分工条件下的职业化把人们的视线从对“做人”的关注引向了对“做事”的关注。也就是说，在农业社会的历史阶段中，人们在社会交往中是直接以人的人格品质和道德素养为支撑力量的，而在职业化进程中，或者说在职业活动的意义上，人们之间的交往开始通过“物”或“事”的中介进行，即使人们之间有着直接交往，也是服务于“从业”和“做事”的，是具有目的性的交往。一般说来，当伦理思考重点关注“做人”的问题时，会穷究修身之道；但是，当伦理探讨开始关注“从业”和“做事”的问题时，则会把视线转移到人的担当上来，要求人们承担起职业责任。因此，涂尔干在谈论职业伦理时所关注的是职业的道德意识问题，认为：“某些有关职员和工人效忠和献身于雇主的懵懵懂懂的普遍观念，某些有关雇主在经济支配中应该适度调整的说法，某些有关对所有不公平竞争的谴责，都是我们正在讨论的各种职业的道德意识。”[2](P11－12)

在这一时期的政治生活中，人们也开始越来越多地关注从事政治活动的人们是否拥有敬业精神和履行职责的意识。我们发现，1711年，一个名叫罗杰斯特的人明确地阐述了内阁大臣的责任问题，他说：“我们向来认为安娜女王应为每一件事情负责，我希望结束这一时代。根据我国的根本宪法，内阁大臣应为一切负责。”就在这一年，英国同西班牙的战争惨遭失败，上院议员费勒斯认为，发动这场“错误战争”的责任在于本届内阁；而且，费勒斯的这一观点得到了上院的接受，认为“本届内阁大臣……应为我们在西班牙战争中的不幸负责”[1](P261－262)。与此同时，内阁大臣自身的政治责任感也呈现出逐渐增强的趋势，他们已经能够充分地意识到，向国王提供建议、参与决策等是他们的权利和义务，如果国王刚愎自用，拒不采纳他们所提出的明智的建议，那么他们就应辞职。就当时的情况看，这种责任观念已经充斥于各种政治出版物中。比如，当时的一本小册子就这样写道：“如果政府提出了某些建议，就要为其负责。……如果没有提此建议，则应辞职。”[1](P261－262)可见，关于职业责任的道德意识开始生成，并得到了广泛接受。同样，在议会代表身上，我们也可以看到这种对职业伦理的思考。随着现代议会的出现，议会代表是由选民选出的，在代表应该忠实于选民的特殊利益还是应该致力于公共利益的实现问题上，各种各样的争论最终都指向了议会代表的职责方面。在18世纪，这一问题就曾引起了广泛的思考，而且，对这一问题的思考推动了人们对职责问题的广泛关注。这也说明，职业化是与责任制联系在一起的，近代以来的职业化必然会要求建立起与之相适应的责任制。尽管在工业社会的其后发展过程中责任制是通过法律的途径而不是伦理的途径建立起来的，但它作为职业化的必然结果和必要保障绝不是可有可无的。我们发现，如果一个社会不能建立起责任制的话，那么，它的职业化就是不健全和不成熟的；反之，在每一个充分实现了职业化的社会中，都有完整的责任制度。

职业化的另一个面相是社会的组织化，或者说，职业的现实形态是由组织来诠释的。组织是职业以及职业活动的载体，在没有组织的地方，是不可能有任何可供观察的职业以及职业活动的。正是在此意义上，涂尔干才会说，“在社会生活的整个领域里，根本就没有职业伦理。”[2](P11)在政治生活领域中，我们看到，18世纪后期以来，政党组织的生成和发展为议会代表的职业化提供了坚实的基础。我们之所以需要通过组织来理解职业化，是因为组织将专业分工转化为职位体系，从而使人们可以在获得某个职位的同时进入职业活动之中。从近代早期的政治演进历程看，由于选举权扩大到了广大平民，出于赢得选举的需要，议会中原先代表不同利益的临时性派别开始发展为有组织的政党，从而将分散的个体组织起来，成为一个严密的体系。19世纪起，如果不通过党派组织的话，候选人参加竞选获胜的几率可以说微乎其微。一项数据表明，“1818－1820年间，党派议员占75％，而非党派议员只占8％”[1](P360)。因此，政党组织成为政治选举必备的武器，而且，即使当选为议员，在议会中开展活动，也往往是归属于某个政党组织的。结果，政党组织逐渐发展出了稳定的建制，出现了一群专门从事党务活动的人。这些专门从事党务活动的人“通过代表制度由大众选举产生，而对那些代表来说，一旦当他们长期任职，便逐渐成为代表大众处理事务的永久性代表”[3](P31)。而且，这种政治职业化现象逐渐地扩散开来，弥漫到了整个政治生活之中。因此，组织成了职业化的载体，为职业化提供了一个基础性平台。

官僚制理论使职业化得到了理论上的确认。实际上，官僚制组织是在18世纪初露端倪，尽管韦伯在探讨官僚制时追溯到很久远的历史。在法国大革命期间，某些政党组织已经开始向官僚制的方向转变，在19世纪的最后几十年间，官僚制组织已经在公共领域和私人领域普遍地建立了起来。正如韦伯所观察到的，到19世纪末，美国国家结构中的官僚制已经远远大于非官僚制成分，由组织以及长于选举策略的专家领导下的政党逐步在政治生活中占据了支配地位。韦伯在描述这种情况时说：“以往在从属于超凡魅力还是服从于显贵统治之间发生的摇摆，如今已代之以官僚制组织与超凡魅力领导权的斗争。官僚制越是向前推进，有俸官职和其他机会带来的利益越是充足，政党组织越是肯定会落入专家的股掌之中，不管他们是直接以党的官员面目出现还是最初以独立经营者的面目出现――比如美国的党老大。”[4](P1284)因而，技术精英和传媒名流开始活跃于政治生活中，以至于各政党都必须求助于这批人。我们知道，官僚制是建立在分工―协作基础上的具有层级结构的组织系统，反映了工业社会对理性和专业化的追求，每一职位和岗位都被赋予了明确而具体的权力，每一职位和岗位上的官员掌握和行使的都是本职位的法定权力，并被要求照章办事。随着社会组织化程度的提高，当整个社会都被组织编织起来后，官僚制事实上成了一种覆盖了整个社会的或者说所有组织共有的基本组织制度，