朱孔武：香港选举制度的宪法政治分析

[摘要]香港行政长官和立法会的选举制度与香港基本法”相关原理原则的拘束。香港政制发展中的争议涉及中央与特区关系问题,政党之间的复杂关系形成了香港选举制度和政制发展的背景,其最终布局必然体现“运行密切相关,即应受到“基本法”立法会、民意、出我国单一制的国家结构形式,同时对国家的发展作出新贡献。在迈向治民主的必要元素,落实共识政治,以彰显香港对于国家所承担的责任。

[关键词]一国两制;地方自治;选举制度;政党制度

一、引言

2007年12月29日,第十届全国人大常委会第三十一次会议通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,为香港政制发展订出“双普选”明确的时间表―――在2017年可以普选行政长官,在2020年可以普选立法会。作为香港迈向普选的中途站方案, 2012年的特首和立法会两个选举办法,备受各界关注。行政长官曾荫权在《施政报告》中表示,特区政府准备在2009年上半年开始就2012年两个选举办法进行公众咨询。咨询工作的成败,将直接影响香港政制发展进程[ 1 ] 。

香港围绕2012 年政改方案的政治角力已经开始。反对派在新一届立法会选举中取得23席,成功确保了其在政改上的“议价权”和“制衡权”。2008年11月,反对派以“泛民主派的整合”举行论坛,民主党与前线展开合并程序。在第四届立法会履新当年,泛民主派就频频引用“权力及特权”法, 并正式通过两个法案,成立专责委员会,启动调查程序,传召特区政府问责官员作供,泛民主派扬言还要传召行政长官到立法会聆讯。特首曾荫权的民望和特区政府的管治威信不断受到打击。香港政党在政制发展中的角色受到香港社会高度关注。

香港已经进入政制发展的关键期。不论是普选制度的设计还是政党的角色,都需要一个改革的指引方向,而从香港过去到现在各种政制改革呼声中,虽然可以见到各种不同的改革版本,但似乎都缺乏一个具有宪政宏观与远景的理念,作为进一步的改革内容与进程的指引。政制发展是一个法治问题,只有依照基本法进行理性的讨论,谋求共识,最终才能使政制发展迈步向前,否则就会遭受挫折。本文从宪法政治学的角度分析《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)所确立的框架,提出政党在香港政制发展的地位以及作为高度自治地方的选举政治的内涵。

二、香港选举制度改革的制度框架

从政治的角度来看,选举制度涉及政治人物竞逐政治权力的游戏规则,选举制度的设计良莠,不仅影响政府的组成与运作,亦会涉及这些机关相互间的互动与制衡。香港选举制度既与“基本法”设计之政府体制的运行密切相关,即应受到“基本法”相关原理原则的拘束。“基本法”是香港的宪制性法律。就法律角度来看,香港特区的地位是由宪法与国家法律加以规范的。《宪法》第31 条及第62 条第13项规定,全国人大有权决定设立特别行政区及其实行的制度;“基本法”也开宗明义指出,该法是由全国人大制定,并且由全国人大规定香港特区实行的制度。此外,“基本法”第2条、第11条、第12条、第154条及第155条等规定,也显示香港特区实行的制度与居民的权利义务皆由全国人大决定和授予。“‘基本法’是一个独一无二的文件..处理实施不同制度的主权者与自治地方的关系,规定政府不同部门的机关和职能,宣布公民的权利和义务。”[ 2 ]因此,“基本法”是依宪法委托②所创制的地方自治法,香港特区的高度自治是我国地方自治制度的组成部分,香港是隶属于中央管辖下的特别行政区,既不同于其它省与直辖市,也不同于民族自治地方,而是一个享有高度自治权的地方,拥有其特有的政治、经济与社会等制度,并得以单独的关税区加入世界贸易组织。香港特区如同其它省市,都是中央授权成立的地方组织,自治权的行使上仍有其限制,其权力均为派生性,而非固有的权力③。

特别行政区自治与民族区域自治、基层群众自治构成了我国地方自治制度基本框架。地方自治是随着近代民主思潮的兴起而出现的,是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体) ,在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度”[ 3 ]56。关于自治的分类,学理上提出的观点多种多样,例如直接自治和间接自治、地方自治和社会自治等。而宪法政治学最重要的分类是区分法律自治和政治自治,前者强调自治的制度保障,例如自治团体的独立人格、共同体事务、组织机构设置等,后者强调公民参与。政治自治是基础,法律自治是政治自治的制度化。特区政府的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权属于团体自治的内容,构成法律意义上的自治,并由“基本法”所确立的行政主导政府体制加以固定;“港人治港”体现了政治意义上的自治。“基本法”规定,特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成, 行政长官、主要官员和至少80%立法会议员由香港永久性居民中的中国公民担任。“港人治港”体现了“人民当家作主”的民主政治真谛。根据香港的实际情况和循序渐进的原则,行政长官和立法会全体议员最终实现普选产生。

然而,关于香港的“高度自治”的议论高度集中于政治意义上的自治,某种程度上导致了地方自治制度的运行不畅。普选和民主进程是香港回归十一年来在香港社会的主要政治议题,其关注焦点在于行政长官和立法会议员如何从现行的方式到达最终的普选,即所谓的香港特区的“政制发展”问题。香港每年都举行了不同级别的选举:第二届、第三届行政长官的选举和一次补选,四届立法会和两届区议会的选举。其中,行政长官和立法会的选举都是按照“基本法”第45条、第68条和附件一、附件二进行的,其民主要素无不按照循序渐进的原则得到增加。但把香港政制发展等同于“双普选”无疑存在着某种误区。选举只不过是民意表达的途径之一,美国政治学者瑞克认为,民意政治就是人民参与公共事务的讨论并做出选择,投票则是这个选择机制的中心[ 4 ]2。而当代世界关于民主化的讨论,亦超越了代议政制,关于审议式民主(Deliberative Democracy)或参与式民主( Participatory Democracy)的研究俨然成为民主理论的显学。双普选并不是香港民主政治“历史的终结”,亦不是终极目标,断然不可把民主政治、代议政治等同于“双普选”。因此,香港的政制发展问题不仅包括“双普选”,还包括政府体制的发展问题。

法律意义上的自治体现为特区的高度自治权以及中央的监督权。根据“基本法”的规定,处理中央与香港特区关系的法定主体为全国人民代表大会及其常委会和国务院。前两者透过制定、解释与修改“基本法”的权力介入特区事务,后者则通过任命行政长官、主要官员及其它法定职权来处理香港事务。最高人民法院、最高人民检察院因非法定的主体,并不具参与香港特区事务的权力。鉴于全国人大的立法监督手段不能经常使用,中央的监督权的体现因而主要依靠对中央政府负责的行政长官及其主要官员。“基本法”对香港行政权与立法权互动的规范,肯定了“行政主导”的精神,亦是顺畅中央和自治地方关系的制度安排。出乎预料的是,由于政治意义上的自治的畸形发展,立法会和行政长官选举方式和政治团体的参与程度的差异,立法和行政的关系没有理顺,出现了宪制僵局,堵塞了中央对特区监督的宪制途径,特区的政府体制运作不灵。

在理论上,此种僵局的后续发展有三种可能性:妥协、宪制性崩溃和“治理危机”[ 5 ]633。从“基本法”实施十一年来的良好局面而言,完全可以排除“宪制性崩溃”局面的出现,面对达成共识的“主流政治”无法轻易获得的现状,香港的情况接近于第三种,理想结局则是第一种。如果特区的行政与立法无法协调,具有终审权的法院又挑战中央的权力,全国人大常委会就不得不以“释法”的手段加以解决。行政长官和立法会双方可能都利用基本法赋予它们的权力而互相掣肘,使对方的行动举步维艰:立法会将给政府制造麻烦,而政府则将不得不采取单方行动。为了打破僵局,特区政府的努力包括完善行政主导,引入主要官员问责制( Principal Officials Accountability System,POAS) ,以落实民意政治,争取立法会支持。然而, PAOS使得行政权与立法权的互动与“基本法”文本中的规定产生了明显的不同,同时也可能带来新的问题与挑战。尤其是考虑到“双普选”的最终落实及其实现方式对于行政与立法两权的互动关系具有重大影响 ,如何实现“行政主导”与现代民主政治之间的和谐成为政制发展和选举制度改革的关键问题之一,而如何保障中央对自治地方的监督构成了其制度框架。

三、自治地方的选举政治

港英时期,在总督专制的宪政安排下,立法局本质上并不是三权分立理论中的立法机关,《英皇制诰》赋予立法局的功能和职能是总督的咨询机构,总督是当然的立法局主席 ,立法局制定的法律必须得到总督的批准。英国政府不但保留了否定本地立法的权力 ,还严格限制本地立法“不得与英国法律相忤逆,不得与皇室承担之条约义务相违背”,并明文列出了10个即使港督也无权批准立法的领域。立法局议员的产生方式也从来就是总督委任,根本无民主可言,而且在一个以华人为主体的社会里,华人却一直就遭到政权歧视。立法机关产生办法的民主化是英国从殖民地“光荣撤退”前政治安排的惯例。但就香港而言,其特别之处在于香港不是从殖民地走向独立,而是主权回归。因而,立法机关的民主化和本地化,就不仅仅关涉本地政治资源和政治生态的重新分配和整合,外交和国际政治因素也参与了民主化进程的主导权争夺。

从政治的角度来看,选举制度对于“基本法”上所设计的政府制度与权力制衡原则的实践与维护更居于关键性地位。“基本法”对选举制度有直接规定,第26条规定了选举权和被选举权;第45条规定行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命;第68 条规定立法会由选举产生;附件一和附件二规定行政长官的产生办法、立法会的产生办法和表决程序,并定明2007 年以后的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。

选举制度既与“基本法”上所设计之政府制度的运行密切相关,受到“基本法”相关原理、原则的拘束,并非单纯由民主理论和原则所塑造。在“基本权利论”的概念下,民主并非最高价值,最多只能算是众多基本价值之一。诚如美国学者杜威( John Dewey)所言“民主是一种生活方式”、“视民主的手段为目的乃是一种偶像崇拜。民主的政治形式只是人类的才智至目前为止所设计的最佳方式而已”[ 6 ]85。杜威点出了一个关键,即民主未必是最高价值,即使假定民主是最高价值,多数决亦非衡量民主的唯一方式,“普遍的选举权、重复的选举、在政治上当权的人们对投票者负责以及民主政府的其它因素,这些都是我们所曾发现的实现以民主为一种真正人类生活方式的有效手段。它们都不是最后的目的和最后的价值”[ 7 ]44。

进而言之,选举对于民主仅具有工具价值,选举制度的法律制度有别于其它的法律制度,其政治工具性格十分强烈。卢梭对代议政治的批评是值得重视的,他指出,人民“只有在选举国会议员的期间,才是自由的,议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零”[ 8 ]125。卢梭正确地认识到,虽然代议士仍是由人民所选出,但这并不代表代议士的利益与人民的利益是完全一致的。这种人民利益与代议士利益不一致的情形颇类似约翰・哈特・伊利教授在代议补强理论中,所提出的“代议失灵”概念[ 9 ] 。换言之,代议机关仍须受“人民意志”的节制,在民主原则下运作,否则就会沦为“议会主权”。香港发展民主政治,必须要考虑利益兼顾、均衡参与的问题。

香港特区的“高度自治”作为我国地方自治的一环,其选举制度受到“基本法”所定明的“一国两制”、“高度自治”和“基本权利”等基本原则规范约束,政制发展不能抵触上述基本原则,即使通过“基本法”修改程序也不得否定这些基本原则。把民主价值作为压倒性的价值和政治议题是需要警惕的,把民主等同于多数民主是否恰当,也是一个必须严肃反思的问题。香港政府于2007年7月11日发表《政制发展绿皮书》,