张新光：建国以来集体林权制度变迁及政策绩效评价――以大别山区的河南省新县为例

摘 要：林地与耕地是两种完全不同的生产经营方式，建构现代的林地产权制度是一项极其复杂而艰巨的系统工程。新中国成立以来几乎每一次集体林权制度改革，都不同程度地受到了以耕地为主要内容的农村集体土地所有制的影响与制约。而目前我国正在开展的新一轮集体林权制度改革，似乎又是继续沿用农村改革初期实行耕地“大包干”的模式，即“在保持集体林地所有权不变的前提下，通过均山、均股、均利等形式将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户，使农民不仅具有经营林地的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权和收益权”。因此，这场改革如同过去的每一项重大举措一样，是成是败仍需要接受实践和历史的检验，现在急于给它下结论还为时尚早。

关键词：集体土地所有制；耕地；林地；产权制度改革

迄今为止，在国际学术界和各国政府政策圈内，对于“什么是林地使用权的理想体制模式”这个问题，并没有达成比较一致的意见。马克思曾经指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体利益”[1](p697)。而现代西方经济学家则拚命地企图用数学公式表明，只有实行土地私有制才有可能使森林的经营适合于全体利益，比如国际著名发展经济学家金德尔博格有一句名言：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”[2](p343)。但在事实上，“当今世界林地产权制度的基本特点是80%以上的林地属于公有，其中88%的森林资源属于国家所有和管理。据初步估算，在全球39亿公顷的森林面积中，77%归国家政府所有和管理，4%归社区集体所有和管理，7%归土著社区群体所有和管理，只占12%归私人所有和管理。这种情况并没有因为是发达国家或是发展中国家而有显著的差异”[3]。特别是20世纪80年代以来，“尽管一些国家正在采取措施将原来属于政府所有和管理的林地交给当地社区管理、甚至转变为社区所有，但是在公有土地上的林权制度模式继续呈现出较大的差异。比如俄罗斯、刚果、缅甸、喀麦隆、中非、加蓬等国家管理着所有的森林资源，加拿大、印度尼西亚、苏丹、坦桑尼亚、圭亚那等国家管理的森林面积占到90%以上，而墨西哥和巴布亚新几内亚等国家管理的森林面积还不到5%，瑞典仅为20.2%，美国为37.8%，日本为41.8%，中国为45%”[3]。总的看，“为了使生态环境得到有效的保护，森林资源归社区共同所有和管理被认为是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法”[3]。那么，这是否意味着中国现行的集体林权制度设计就是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法呢？下面，我们仅以大别山区的河南省新县为例，对新中国成立以来的集体林权制度变迁及政策绩效进行实证分析和评价。

一、建国以来新县林权制度变迁及政策绩效评价

河南省新县位于豫南边陲，地处大别山区腹地，辖17个乡镇，197个行政村，总人口35.4万人。全县总面积1612平方公里（约折合241.8万亩），其中山林面积188万亩，占77%，耕地面积20万亩，占8.4%，村庄、道路、河流面积占14.6%，自然特点是“八山一水一分田”，属于一个典型的山区林业县。该县的建制历史较短，1932年国民党南京政府为对付鄂豫皖革命根据地的红色力量，进一步强化其反动统治，于是将湖北省麻城县（现改为麻城市）的3个区（仁美区的三分之二、择里区的三分之二、丰义区的二分之一）和黄安县（现改为红安县）的2个会（长水会、塔耳会），以及河南省光山县的5个里（八水里、五马里、沙城里、长潭里、青山里）和17个保（神留桥、朴风山、沙窝、永阳赘、五龙、杜横、夏陂山、长潭、朱向、董范店、墨斗关、潘殷冲、官堰、柴山、观音、沙城、千斤）等单独分离出来，合并成立了一个“经扶县”，划归河南省管辖。1947年8月，刘（伯承）邓（小平）大军千里跃进大别山，将其正式更名为“新县”。据《新县志》记载，“当时全县总户数为20263户，总人口为98350人，境内人烟稀少，山高谷深，森林茂密，遮天蔽日，流经新县城的小潢河长年有木排、竹排从上游放下来，成为山里人向外地出售木材、竹子和土特山货的主要水路通道”[4]（p365）。另据当地一些老年人回忆说：“直到解放初期，新县境内仍然保存着大片的原始森林资源，居住在县城里的人经常发现周围有野兽出没的踪迹”[4]（p366）。可见，新县是一个森林资源丰富、生态环境优美、动植物种类繁多、山水秀美的好地方。正因为这样，“当刘邓大军进入大别山革命根据地后，在不到半年的时间里，邓小平同志曾经3次翻山越岭来到新县境内，他老人家看到这里的山林野莽郁郁葱葱，心里感到十分陶醉”[5]。然而，新中国成立以来，新县林权制度几经变迁，境内的原始森林资源被人为破坏殆尽，以至变成了一个“抱着金饭碗讨饭吃”的国家级重点贫困县。

（一）对建国以来新县林权制度变迁的总体评价

新县曾经是中国土地革命战争时期的“鄂豫皖苏区首府”所在地，又是中国共产党制定第一份土地改革法令的诞生地，比如《鄂东特委临时土地政纲》和《鄂豫边革命委员土地政纲实施细则》比中央苏区政府颁布的《中华苏维埃土地法令草案》还早了将近2年的时间[6]。因此，新县在土地革命战争时期、解放战争时期和新中国成立初期曾经进行过3次土改，属于进行土地革命最早、最彻底的地方之一。据《新县志》记载，“在1950年开展的土改中，新县总户数为33317户，总人口为130220人，耕地总面积为19436.5石（折合13.6万亩），划分出地主1118户、4428人，富农1731户、6436人。经过这次土改，共没收地主和富农的耕地7634石，房屋12966间，粮食191653斤，牲畜4815头，农具3073件，同时还没收了他们独自霸占的近山和肥山，把它平分给广大的贫下中农家庭所有和管理”[4]（p280）。之后，新县又经过了农业合作化、人民公社化和“文化大革命”等一系列政治运动，出现了五种林权所有制形式：即国有林场、乡办集体林场、村办集体林场、组办集体林场和农户房前屋后的私有林木等。1981年新县实行“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）后，全县共颁发林权证书37945份，确认国有林地面积14.9977万亩，集体统管山林面积56万亩，集体责任山林面积110万亩，农户自留山林面积10万亩[4]（p312），形成了现行的林权制度模式。

建国以来，新县林业资源遭受过四次严重的破坏。一是在1958年开展“大跃进”的政治运动中，由于片面强调“以钢为纲”的错误指导思想，当时的信阳地区组织平舆、西平、息县、淮滨、潢川、正阳、光山等20多万民工进军新县，上山砍树烧炭搞“土炉炼钢”，短短几个月就砍掉原始森林资源120多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的40倍，大伤山区林业的“元气”。二是在1962年实行“山林下放”的过程中，由于部分社员产生了“远水不解近渴”的急功近利思想，共哄抢和盗伐集体林木60多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的20倍。三是在十年“文革”的政治动乱时期，由于片面强调“以粮为纲”的错误指导思想，新县县委、县政府组织农民群众上山开荒种粮达16万亩，共毁掉集体林木183.93万立方米。四是在1981年实行“林业三定”的过程中，由于部分农民产生了“担心国家林业政策随时都会变”的错误心理，全县又一次掀起了滥砍滥伐的社会歪风，共砍伐集体林木11.34万立方米。可以说，经过这4次较大的严重破坏，新县林业资源几乎到了面临着枯竭的地步。据1982年新县林业资源普查数据显示，幼龄林地面积占到了93.96%，中龄林地面积仅占5%，而成熟林地面积还不到1%。全县林木覆盖率仅为51.33%，森林覆盖率下降到45.84%[7]。总的看，建国以后到改革开放前的30年间，尽管新县每年都在高喊“大造人工林”的口号，但是由于在国家林业政策上始终存在着“山场无主，林农无权，分了又收，收了又分”的问题，严重地挫伤了农民群众发展林业生产的积极性，结果是造成了“林农吃尽了苦头”。据统计，新县在建国初期的活立木蓄积量为334万立方米，到1975年减少为150.07万立方米，到了1982年仅剩下138.73万立方米[7]。因此，从上个世纪80年代开始，新县不仅对国家没有提供商品木材的贡献，相反每年还需要从外地调进木材1000多立方米，这与其作为一个典型的山区林业大县的地位显然是不相称的。更为严重的后果是，森林资源经过长期的过量采伐，再加上农民群众上山开荒种粮，不仅造成了“地在山上挂，田在山谷夹，一场大雨下，地露骨头田满沙”的山区水土流失现象，而且带来了裸露岩石增多，土壤变薄，河流泥沙淤积量增多，河床被抬高等等一系列的恶性循环现象。据调查，新县水土流失面积已达到1411平方公里，侵蚀模数为500～1000吨/平方公里，平均每年流失土壤40万立方米，小潢河河床被抬高了2米多[8]。根据水文资料记载，新县在上世纪50年代的年均降雨量为1530毫米，到60年代下降了14.5%，到70年代下降了19.5%，到80年代以后仅为1287毫米，1996年的降雨量只有738毫米[9]。新县山区生态环境的严重失衡和不断恶化，直接地影响和制约着当地经济社会的发展和农民生活水平的提高。据统计，从1958年到1978年的20年间，该县农业总产值一直徘徊在2000万元左右，粮食总产量一直徘徊在5000万公斤之间，基本都没有达到1957年的水平。直到1983年，新县仍然是一个“三不过一”（国内生产总值不过1个亿；地方财政收入不过100万元；农民人不过100元）的国家级重点贫困县，82%的农村人口生活在贫困线以下[10]。

（二）对建国以来新县几种主要林业生产方式的比较研究

新县人均占有林业用地面积达到7亩，比全国人均占有林业用地面积高出1倍，比河南省人均占有林业用地面积高出3.56倍。它的最大资源优势在山，发展潜力在山，农民要想富，必须在山上下工夫。但长期以来，新县林业生产方式一直采取“靠天长、靠天收”的粗放经营，天然次生林面积占到89.77%，其中65%以上都是通过封山育林的办法自然生成的，人工林面积只占10.23%。截止1982年，全县林分单位面积产量仅为1.39立方米/亩，低于河南省平均亩产1.6立方米的水平，更低于全国平均亩产4.78立方米的水平[7]。据调查，建国以后的30年间，新县人工造林面积累计达到55.2万亩，但林木成活率只有33.59%[7]。由此可见，单纯依靠行政手段去组织农民群众搞集体造林并不是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法。下面，将对建国以来新县几种主要林业生产经营方式进行比较研究。

1.上世纪五六十年代创办的新县国营林场

上世纪五六十年代，新县发展人工林的主要形式是创办国营林场。1955年冬季，新县抽调各个乡镇的农业劳动力千余人，在山石门和连康山统一抽槽整地550亩，建立起了国有林区。1959年和1962年，又在金兰山、老庙、百冲等地统一抽槽整地5000亩和1258亩。1964年，新县将上述4处国有林区合并为国营林场。此后，于1968年、1979年、1982年分别在观音寨、羚羊山、白云山、天台山等处统一抽槽整地19350亩、2000亩、5871亩，进一步扩大国营林场的生产经营面积。截止目前，该林场总面积已达到14.9977万亩（其中连康山国有林区面积为124228亩，白云山国有林区面积为16498亩，天台山国有林区面积为9250亩），约占全县山场总面积的6.4%，下辖8个分林区，拥有56个护林点，1个木材加工厂，1个生物防治站，职工总人数为484人（其中干部34人，工人337人，家属147人）。新县国有林区的海拔一般在100～700米之间（其中700米以上的山峰有20余处），山场坡度一般在10～30度之间（其中36度以上的占30%以上），大多都属于生产经营难度较大的高山、远山、瘦山和荒山野岭。如果从绿化荒山、保护资源、科学营林的角度考虑，这是一种最成功、最有效的林地使用权管理办法。据1982年新县林业资源普查数据显示，新县国营林场有林地面积已达到11.