霍宪森：民主政治体制建设关键是搞好三项民主管理制度建设

近年来,随着我国经济体制由传统计划管理体制向现代市场管理体制转型的发展，我国各级领导同志和中国政治学界的不少学者，根据政治和经济紧密相连，相互影响和相互促进的思路，已经开始关注研究思考应该如何使我国政治体制尽快由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型的问题。要确保使我国政治体制真正实现由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型，就必须确保要真正搞好当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，必须确保真正搞好当代中国民主政治制度和民主管理制度的建设。

我认为，在当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，在当代中国民主政治制度和民主管理制度建设中，只有注重首先从切实搞好当代中国国家和社会管理系统内部包括各级民主选举制度、民主监督制度和民主决策制度等在内的三项民主管理制度建设上入手，只有注重在这三个民主制度建设方面多动脑筋，多想办法，多下功夫，才能确保使我们真正找到在中国共产党领导下,推进当代中国社会主义民主政治体制和民主管理体制建设的关键切入点和突破口,才能确保使我们在中国共产党的领导下,把当代中国社会主义民主政治建设有秩序有步骤的不断推向深入, 才能确保使我们党和国家及社会政治体制由传统集权管理体制向现代民主管理体制的真正转轨和转型。现就这个问题，谈点个人的粗浅看法，与大家共同商榷。

一、关于怎样搞好当代中国民主选举制度建设问题

这里所说的民主选举，是相对于由领导机关集中选拔任命而言。它是指在某个特定国家或社会管理系统内部，由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表机构，通过实行自下而上的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式选举产生该范围内部的领导机构及其领导人员的，那样一种对国家和社会管理系统各个不同层级常设最高领导管理机关及其领导干部公职人员的产生方式和管理形式。

自改革开放以来，特别是党的十五大之后，我国各地已经为了适应新形势新任务的要求，组织进行了许多对现行国家和社会不同层级特别是乡、村一级内部常设领导机关及其领导人员职位职权形成和产生方式的改革，组织开展了许多以由人民群众实行自下而上的多数票决的民主授权为主要形式的包括对乡、村长等各级行政组织和行政首长等在内的民主选举的试验和探索，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过这些实验和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主政治建设和干部选举和管理制度改革方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，并亟待进一步加以研究解决的困难和问题。这些困难和问题，除人们经常说到的那些诸如关于是应该实行直接民主或是间接民主授权的问题；关于上级领导机关或当地不良势力随意非法干预民主选举问题；关于贿选问题等之外，我认为，还有以下三个方面的更为重要的问题，同时也是应该但至今又一直未能引起人们应有高度重视的问题。

1、关于民主选举对象的错位问题。

从近年来各地所组织开展的民主选举活动的实践情况来看，目前多数都是把选举对象重点放在了包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长上。并确认这种选举方式如果能够自下而上推广将会带来当代中国民主政治建设的重大突破。这种认识和做法虽然有着一定道理，但是，如果严格从细心考察西方国家民主授权对象确定范围的成熟经验并结合当代中国现实政治国情的实际来看，这种把包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长直接作为当代中国国家和社会内部各级民主授权和民主选举的重点对象的做法并不科学。根据西方国家政治文明建设的历史经验，我们知道，西方民主国家在对其各级公务员和领导干部的管理方式上，大体可以分为两种基本类型，一种是选举类干部，一种是选拔类干部。所谓选举类干部，就是通过民主授权和民主选举方式，即通过由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式所产生的干部。所谓选拔类干部，就是通过领导机关集中授权和集中选拔任命方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中授权和集中选拔任命的权力授受和委托代理方式产生的干部。同时，我们知道，在西方国家现实政治生活中对选举类干部范围的具体确定方式和原则掌握上，任何一个成熟的西方法治国家和民主政治体制国家，都主要是以其国家和社会管理系统中各个不同层级内部的常设最高领导机关及其领导人员作为其民主授权和民主选举的重点对象的。尽管西方国家在实际运作中，都根据其各自具体民主政治体制和现实政治国情的不同，在对选举类干部对象范围的具体确定方式上而有所不同。如有些国家只是把该社会管理系统中各个特定层级内部作为常设最高领导机关中的某一个常设最高领导机关及其领导人员，单独作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。例如：在二元君主立宪制国家，在其国家一级的层次上，只是限于将该层级内部实际作为一个主要承担最高立法权和最高监督权职能的那个被称为议会机关及其议员的常设最高领导机关及其领导人员，单独作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。而对该层级内部作为一个主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能的那个被称为君主的常设最高领导机关及其领导人员，就没有将其同时作为由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，就没有对其同时实行法定的民主授权和民主选举。有些国家则把该社会管理系统中各个特定层级内部作为常设最高领导机关中的那两个常设最高领导机关及其领导人员，都全部作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。例如：在西方实行所谓三权分立的总统制国家和半总统制国家，在其国家一级的层次上，就不仅只是限于将该层级内部实际作为一个主要承担最高立法权和最高监督权职能的那个被称为议会机关及其议员的常设最高领导机关及其领导人员，作为了由人民群众（注：这里所说的人民概念具有明显的阶级局限性）民主授权和民主选举的对象，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。而且对该层级内部实际作为一个主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能的那个被称为总统的常设最高领导机关及其领导人员，也同时将其作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。在西方国家的地方层次上，也都把各个特定层级内部包括各州州长和议会议员等在内的实际作为该层级常设最高领导机关中的那两个常设最高领导机关及其领导人员，都全部作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。但从整体上来考察西方国家对其选举类干部对象范围的具体确定方式和原则掌握的基本历史经验，则可以从中得出这样一个无可置疑的基本历史事实，即在现实政治生活中，西方民主政体国家在对其社会管理系统中选举类干部对象范围的具体确定方式和原则掌握上，都是以其国家和社会管理系统中各个层级内部或者实际作为主要承担该层级内部最高立法（立章）权和最高监督权职能，或者实际作为主要承担该层级内部最高决策领导权和最高行政管理权职能的那其中某一个或者两个常设最高领导机关及其领导人员作为其选举类干部的主要对象范围的。

通过上述对西方国家民主选举类干部对象范围确定原则和经验的分析，并结合当代中国现实政治国情的实际，我认为，由于在当代中国现实政治生活中, 包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长, 受当代中国的特殊政治国情所决定,它们只能是在当代中国社会内部各个层级的公共权力结构体系中，使自身实际作为居于具有该层级第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的同级党委（党支部）组织之下的，一个实际具有该层级第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员。因此，如果严格按照现代西方国家的干部管理经验以及在其干部管理经验中所体现出的干部管理规律来看，那种在各个特定层级中只实际具有第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,是不应该被列为选举类干部的对象范围之内，即是不应该被作为通过那种由人民群众实行自下而上的民主授权和民主选举方式选举产生的干部对象范围之内。而是应该被列为选拔类干部的对象范围之内，即是应该被作为通过由那个在各个特定层级中实际具有第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,对其实行自上而下的选拔任命方式产生的干部对象范围之内。因此,在当代中国推进社会主义民主政治建设中，如果将重点包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长都作为由人民群众实行民主授权和民主选举的主要对象范围，并用极大精力去对其实行法定的民主授权和民主选举。并确认这种选举方式的推广将会带来当代中国民主政治建设的重大突破。我认为，这种认识和做法将会是对现代西方国家干部管理制度及其民主选举类干部对象范围确定原则，以及对当代中国现实政治国情理解和认识上的一个重大误区和严重错位。并且对这个问题如果不能尽快有个清醒认识，对这种错误做法如果不能尽快加以切实纠正，就将难免会使当代中国社会主义民主政治建设的历史进程，因在其民主授权和民主选举的重点对象和范围上严重偏离所应有的正确方向和目标，而导致使其或者多走弯路，或者误入歧途。

2、关于民主选举主体和程序的乱位问题。

目前我国不少学者根据西方民主政体国家对各级议会议员的民主选举都一直是由民众实行直接授权和直接选举产生的，因而认定我们国家如果要发展社会主义民主政治，也必须要在我国各个层级特别是县、乡、村一级内部对其常设最高领导机关及其领导成员的产生，由民众尽快实行直接民主选举，从而在当代中国实现民主授权上的一步到位，而不想再让各级人民（党员）代表大会机构及其人民（党员）代表作为中介人和二传手。我认为，这种想法虽然很好，但由于这种做法既不符合当代中国民主建设刚刚起步，并且人口众多组织不便的现实国情；也不符合关于民主建设的关键和根本问题并不完全决定于是实行直接民主选举还是采取间接民主选举形式的国际惯例，如被许多人公认为是最民主的美国，其总统至今还不是由民众直接选举产生的；特别是这种做法严重违背了我们国家所要继续坚持和完善的人民代表大会制度这个现行的当代中国国家根本政治制度和我国法定的民主授权的基本程序，即由民众首先直接选举各级人大代表，然后再由代表通过人民代表大会机构直接选举各个层级常设最高领导机关及其领导人员的基本民主授权程序。所以，我认为，如果在当代中国民主建设刚刚起步阶段，就过于崇拜和迷信那种所谓直接民主选举形式，不仅不会有益于尽快并真正推进中国特色民主选举的社会主义民主建设，而且还难免会给当代中国民主选举和民主建设的进程增加一些不应有的困难障碍和阻力。

3、关于对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上不到位问题。

目前在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上现实存在着两个极端方面的问题，一种是从有些领导机关方面来说，多数人都把民主选举中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主选举中的民主，就是由领导集中指导下的民主，所以民主选举也就是要走形式上的群众路线，就是搞民意测验和民主推荐，也就是将其实际看作成了一个软性指标；一种是从有些民众方面来说，多数人都把民主选举中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主选举中的民主，就是应该完全脱离开领导集中管理的民主，所以民主选举就是应该由群众在各级领导人产生的整个过程中都要完全依据群众选举的结果即最高票数来确定谁为正式候选人和当选人，而不愿同时适当尊重领导机关意见和组织意愿，也就是把群众选票数量的多少实际看作成了领导干部产生方式上的一个唯一的硬性指标。正是由于这种有些上级领导机关和有些下级群众在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上所现实存在着的两个极端片面的认识和在实际处理上所现实存在着的两个都不够到位，所以才会直接导致他们二者在民主选举问题上所现实存在着的严重分歧和对立，所以才会引发出本来不应该发生却又实际发生的双方都不愿相互合作与配合的问题。这也是直接造成当代中国各级民主选举和民主政治建设工作之所以举步维艰，进展迟缓的一个主要症结和根本原因。