周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究

内容提要：本文研究了中国地方官员的治理模式――"晋升锦标赛治理模式"的性质与特征，并试图揭示这种特定模式与中国高速经济增长及其各种特有问题的内在关联。本文认为，晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源，但由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，它目前正面临着重要的转型。

关键词：晋升锦标赛；地方官员的激励；中国经济增长

一、引言：中国经济增长之谜

中国经济自改革开放以来保持了近30年的高速增长，被世人誉为"增长奇迹".中国经济增长奇迹一方面表现为GDP 增长速度高、持续时间长。从增长速度来讲，自现代以来，目前还没有任何一个大国能在30年间保持每年将近百分之十的增长速度，日本的高速经济增长也只持续了20年。

按照中国经济目前的发展趋势，许多学者估计，中国的高速增长很可能不止30年，有可能长达40年。但另一方面，从经济理论的角度看，这个奇迹的神秘之处在于其"非常规"的性质：经济增长理论所强调的若干增长条件，如自然资源禀赋、物质和人力资本积累以及技术创新能力，中国与其它国家相比并无独特之处，甚至处于低水平阶段，如人均资源禀赋、技术创新水平。也就是说，按照这些理论的预言，中国不应该有经济奇迹发生。

由于诺斯的开创性贡献（North and Thomas，1971；North ，1981），近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一国的制度安排。最近有大量的研究表明，一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响，而政府的结构以及受到的权力约束也同样影响经济增长（Shleifer and Vishny ，1993；Delong and Shleifer ，1993；La Porta等，1998）。

Acemoglu等人最近一系列的开创性工作再次提醒人们产权保护制度对于长期经济增长的关键性意义。①「Acemoglu and Robinson （2004）对这方面的理论与实证研究的发展做了系统的文献综述。」然而，这些重要文献的大量问世愈加彰显出中国的经济增长作为一种奇迹的意义。正像Allen 等（2005）所指出的那样，按照西方主流文献所列出的评判标准，比如La Porta等（1998）和Levine（2002），中国目前的司法和其它制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均位于世界大多数国家的后面。但是，中国在过去20多年里一直是世界上增长速度最快的国家之一，这又如何解释呢？

上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系还有其他的相关的制度安排就不重要了呢？

制度安排显然是重要的，因为任何投资都需要在一定的激励下发生，如果经济参与人感觉到投资的收益会受到被剥夺的威胁，那投资的热情就会下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增长需要提供"合适的激励"，因为人们确实对激励做出反应。影响这一激励的任何因素都会影响经济增长。也就是说，中国的高速增长的背后一定有与之相对应的激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键在于，在中国，提供这些激励的制度与西方意义上的标准范式并不相同，为了解释中国的经济增长，我们需要寻找出这些具有中国特色的制度因素。

中国高速经济增长的另一方面的特征是各种增长的负面问题长期积累，程度相当惊人，比如粗放型增长问题、收入不平等问题、环境恶化问题、市场秩序紊乱与政府职能错位问题等等。这些问题的长期存在与中国高速增长背后的激励结构有何内在的联系呢？目前我们还没有一个前后内在一致的理论框架将增长的奇迹和问题同时予以解释。

本文关于中国地方官员治理的研究就是试图提供一种关于中国经济增长的政治经济学的解释，即所谓的增长的政治经济学，在这种解释中，我们强调中国解决政府官员激励问题的独特方式。

我们可以看到，这30年间，中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色，他们那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的。而事实上在很多发展中国家和转型国家，政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，导致了这些地方的经济长期的落后。William Easterly（2005）甚至认为，在影响经济增长的各种因素中，头号杀手便是政府，政府的无能、腐败和低效对经济增长产生的阻碍作用是致命性的。那为什么中国的地方政府能有这么高的激励去推动地方的经济增长？

为什么在大多数的发展中国家很难激励这些政府官员去推动当地的经济发展，而中国能做到这一点？中国是如何解决政府内部的激励问题的？

到目前为止，从政府体制角度解释中国经济增长奇迹最具影响力的理论是钱颖一、Weingast等人提出的理论，即著名的"中国特色的联邦主义"（Federalism，Chinese Style ）假说①「强调在财政包干下的政府财税激励的文献还包括沈立人、戴园晨（1990）和Oi（1992）等。」（Montinola 等，1995；Qian and Roland，1998；Jin 等，2005）。该理论认为，中国地方政府的强激励有两个基本原因，第一个是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入则属于100%的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有那么高的热情去维护市场，推动地方经济增长。所以，"中国特色的联邦主义"（Federalism，Chinese Style ）假说也被表述为市场维护型联邦主义（marketpreserving federalism）。②「青木昌彦（2001）对此有详细的评述。」Jin 等（2005）提供了支持该理论的一些经验证据。

虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。③「对于"中国特色的联邦主义"假说的有效性更多的质疑和批评，请参见Cai and Treisman（2007）。」比如，"中国特色的联邦主义"假说特别强调中央和地方的行政和财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应。由于中国不是真正意义的联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放权力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中。比如自上世纪90年代中期以来中国陆续将许多原来由"块管"的权力变成了"条管"，如工商、质量监督、税收、土地管理等，银行也实现跨越行政区的大区管理模式，这种权力调整以后还会继续下去。在财政分权方面，情况也很类似。财政包干在1994年之后变成了分税制，财税利益在中央和地方间的分配发生了重大变化，中央财税收入的比重大幅度上升。而即使在分税制改革之前，财政包干的合同也经常被中央事后调整，出现"鞭打快牛"的现象（Wong等，1995；Ma，1997）。

虽然中央和地方的行政和经济管理权限一直处于变动和调整之中，在大多数场合，这些调整直接有损于地方政府的利益，但地方政府推动经济增长的热情并没有受到显著影响，这又是为什么呢？这说明在地方政府的行为背后还有一种超越了行政与财政分权之外，更基本的激励力量存在。

"中国特色的联邦主义"假说的一个重要方面是强调其维护市场（market-preserving）的功能。然而，事实上，在分权改革之后的近30年的今天，中国市场经济的发展仍然面临许多严峻的问题与障碍，比如区域市场的分割，食品与药品安全，行政垄断，政府对产业和企业的过度管制和干预等等。①「关于中国分权改革的负面影响的系统检讨，请参见王永钦等（2007）。」正如本文要重点强调的那样，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府职能的合理设计之间存在严重冲突，使得行政与财政分权无法确保市场维护的合理激励。因此，为了更好地理解中国经济发展所面临的基本问题，我们需要一个新的理论视角。

解释中国地方政府激励还面临一个更根本性的问题：在政治体制上，中国在改革前后一直保持了行政、权力集中的模式，那为什么同一个或类似的政治体制下存在如此不同的经济增长绩效？中国的改革开放究竟改变了什么基本条件使得地方政府的行为如此不同？

本文试图从另一个不同的角度理解中国的政府体制的治理特征与高速经济增长的关系，并对上述问题做出回答。我们认为，从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP 增长而进行的"晋升锦标赛"模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一，而晋升锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，因此晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，它的运行不依赖于政治体制的巨大变化。但另一方面，晋升锦标赛作为一种强力激励，也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。在相当程度上，由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，中国目前的这种地方官员的治理模式又是当前经济面临的各种重大问题的主要根源。

从政府官员的晋升激励研究中国政府内部治理的特征是区别于"中国特色的联邦主义"理论的一种观点（Blanchard and Shleifer，2001；Maskin等，2002；Whiting ，2001；Zhou，2002）。这种观点认为，虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在"官场"升迁的机遇，而这种激励在现实中可能是更为重要的。Li and Zhou （2005）、周黎安等（2005）运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。他们发现，省级官员的升迁概率与省区GDP 的增长率呈显著的正相关关系，而且，中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果。

周黎安（2004）从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的中国地方官员的"非合作"倾向，反映在跨区域经济互动上就表现为地方保护主义和重复建设问题。所有这些文献虽然从不同角度、程度不同地涉及到了中国晋升锦标赛的一些特征，但都没有单独对晋升锦标赛作为一种治理模式的系统特征及其影响做出研究，而这正是本文的重点所在。

本文需要系统回答如下一系列的理论问题：1）晋升锦标赛得以实施的前提和条件是什么？为什么中国特别适合采用这种治理模式？它的主要威胁是什么？2）晋升锦标赛如何解决政府组织内部的激励问题、尤其是中国特定条件下政府官员的激励问题？这里我们特别需要关注的问题是，在政府官员的职责明显具有多重任务（multitask ）特征的情况下，为什么采取锦标赛这种强激励的形式？

我们如何解释晋升锦标赛模式之下各地区之间的政府行为的差异？3）晋升锦标赛的潜在成本是什么？尤其是，它如何与中国粗放型经济增长方式以及一系列重大问题相关联？我们认为，在回答这一系列问题的基础上，我们可以理解晋升锦标赛作为一种激励模式成功运行的现实基础，它与中国经济增长和经济改革过程中一系列重要现象的内在关联，由此可以更准确地评价最近广为关注的地方干部晋升的GDP 绩效观的功过是非，从而更深入地理解当前中央政府提出科学发展观的背景和意义。

二、晋升锦标赛模式：有效实施的前提

锦标赛作为一种激励机制的特性最早由Lazear and Rosen（1981）加以揭示。