刘祖华：中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑

熊彼特（Chumpter.Joseph.Alois）曾经指出，研究财政能使人们「洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式」；「财政上的变化是一切变化的重要原因之一」，反之，「所有的变化都会在财政上有所反映」1。财政体制「改变的不一定是当事人，而是制度所蕴涵的激励机制使官员们的行为发生了变化」2。研究乡镇政府问题，就不得不研究乡镇财政体制，因为几乎乡镇政权的一切问题，都与乡镇财政体制有着直接或间接的关联。一般认为，中国的财政体制经历了从中央集权的「统收统支」体制，到行政性分权的「财政包干」体制，再到经济分权的「分税制」体制，以及目前正在建立的公共财政体制四个阶段。沿着财政体制的历史发展脉络，本文回顾了四种不同财税体制对乡镇政府产生的影响，以及乡镇政府如何受这种影响而发生的行为模式转化与角色变迁。

一统收统支时期：中立型政权代理人

新中国成立初期，中央政府实行高度集中的「统收统支」型财政管理体制。1951年，政务院在《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中规定，财政、财力集中在中央和大区两级，县乡没有独立的财政。除将地方捐税等极少数零星收入归地方冲抵部分财政支出外，全国各地的财政收入均统一上缴中央，地方政府的开支均由中央核拨。随着大行政区的撤销和县级政权的逐步完善，到1953年政务院开始实行中央、省(市、区)、县(市)三级预算，实行「划分收支、分级管理」的财政体制，首次将乡镇财政预算列入国家预算范围。在此期间，虽然间或有部分地区建立了乡镇财政，但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡财政不是严格意义上的一级完备的财政，乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）「公所」。

1958年乡政府改组为人民公社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，同年12月，中共中央和国务院发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对人民公社实行以「财政包干」为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。在人民公社时期，虽然有些地方建立了「公社财政」，但是，建立在「政社合一」基础上的「公社财政」更是一种高度集权的「统收统支」体制，「公社财政」有名无实3。在统收统支的财政体制下，地方财力十分有限，地方财政没有独立的预算，地方预算由中央财政部门统一负责编制和监督执行。地方财政收支标准由中央财政部门统一规定，对地方预算，中央每年进行逐项核定。因此，乡本身几乎没有甚么机动财力。直至1980年代以前，我国乡镇还是一级报账单位，人员工资和办公经费均由县财政拨款。

与高度集权的「统收统支」财政体制相应，农村基层政权形成了公社、生产大队和生产小队「政社合一」的人民公社政治体制。公社的主要职责是贯彻和执行国家下达的生产计划和生产任务，尤其是必须完成国家规定的粮食和农副产品征购和派购任务，同时监督、管理及协调下级位的生产、分配等其它活动。生产大队则协助公社监督、管理生产队的生产活动，进一步落实国家的各项计划和任务。生产队则按国家指定的计划生产甚么和如何生产。通过人民公社组织这种层层控制方式，国家权力史无前例地触向农村生产、交易和分配的方方面面，成为所有经济要素(土地、劳力和资本)的第一位决策者、支配者和收益者，公社在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者4，从上至下形成一个整体性社会结构。强大的行政监督使基层政权难以形成分利空间，「干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理身份，而不是来自他们的经营者身份，多数干部只能以其管理者身份所允许的方式──行政特权──分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限」5。这种高度控制的命令结构体系使乡镇政权无法拥有独立的利益而成为独立的「部件」，从而弱化它的独立意识和独立行动的可能性，缩小它的权力运作空间，但另一方面，这也使它自身不致陷入瓜分社区利益的漩涡之中，藉此可以获得一种相对超越的地位。借着这种超越的地位，乡镇政府从而在社区的利益纠纷中保持一种公正的立场，获得足够的权威去有效地运用上级政府赋予的权力，比较公正地处理和协调社区内的利益冲突。可见，在「统收统支」财政体制下，基层政权被完全统合进「整体性社会结构」和高度集权的行政命令体系之中，只是扮演了利益中立的起「上传下达」作用的「国家代理人」或「国家代言人」的角色。

二、财政包干时期：厂商型政权经营者

1980年国务院颁布了关于实行「划分收支，分级包干」财政管理体制的暂行规定，由过去的「一灶吃饭」改为「分灶吃饭」，明确划分中央和地方财政的收支范围。1983年中共中央、国务院在《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出，「随着乡政府的建立，应当建立一级财政和相应的预算决算制度，明确收入来源和开支范围」。此后财政部颁布《乡(镇)财政管理实行办法》，我国乡镇财政制度被正式确定下来。随着财政分配中「大锅饭」被打破，筹集预算外支出的全部任务交给了乡镇政府，即乡镇政府预算外支出的多少完全取决于其获得预算外财政的能力。乡镇政府在承受财政压力的同时，有了更大自主活动的机会和空间，乡镇政权自身的利益意识得到空前觉醒，开始具有了十分明确独立的经济利益和行为目标。

然而，刚刚恢复的乡镇政府在拥有财政自主权的同时，也面临着由行政体制变革所带来的诸多困境，一方面乡镇政府开始直接面对千家万户，却又不能用人民公社时期的强制性行政命令方式去处理；另一方面由于上级政府的编制约束，使得乡镇政府没有随着行政职能的扩展而配备足够的工作人员而面临人事短缺问题，乡镇政府不得不通过预算外收入来聘请临时人员。政府活动的扩展和人事负担的增加使乡镇政府的预算外支出迅速膨胀，乡镇财政面临资源短缺的困难。处于整个国家行政体系结构最末端的乡镇政府由于其可支配资源的局限性，是不可能像上级政府那样有机会借用他方资源（如干部借调）来弥补资源短缺问题的，这就使其必须通过对本地资源的开发来扩大保证并增强政府的运作能力。内向利益追求使乡镇政府越来越趋向于用自己的努力去满足自己的需求，并通过社区经济发展加强乡镇政府的利益主体性6。虽然自1980年代以来财政包干体制形式几经变化，但无论是1980年实行的「划分收支、分级包干」体制，还是1985年进一步发展成的「划分税种、核定收支、分级包干」体制，以及1988年采取的各种不同形式的大包干体制，从本质上看都属于一种委托──代理关系的分权体制，这种体制把工业企业与政府天然地绑在一起，又把工业企业利润与税收天然地混在一起，还把政府的公共服务职能与资产所有者职能天然地混合在一起。对于企业上交的税收，地方政府除了向上级政府上交额定的部分外，剩余的部分可以截留，这种财政制度安排，为乡镇政府直接介入经济活动提供了激励。

在计划经济时期，地方政府在地区经济中扮演着三种不同的角色：中央国有经济的「基层单位」，地方经济的计划者或「公有权主体」，以及地方经济的行政管理者7。这种「三重角色」为地方政府介入经济活动、追逐预算外资金提供了便利。凭籍地方集体经济的公有权主体身份、政治管理的组织头衔、公共资源集体代表等「公共」地位，乡镇政府通过对乡村企业的所有权（乡镇办企业）或监督权（非乡镇办企业）积极参与到社区经济活动当中，成为地方乡镇企业的「法人行动主体」。「基层政权一个引人注目的新角色，是直接从事经营活动，成为经济行动者」8。在经济发展过程中，乡镇政府具有了公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，政府变成为一个从事多种经营的实业公司。作为国家政权的最低一个层级，乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业；作为乡镇企业的董事会，它依靠行政权力来实施经营，编织庞大的权力关系网络，以获取更多的资源，控制更多的资产。美国汉学家戴慕珍（Jean C. Oi）把中国基层政府这种政府与经济结合的新制度形式称之为「地方政府法团主义」9。中国国内学者赵树凯则把基层政权这种以追求经济增长，特别是以预算外财政收入为最高动力的运行逻辑，形容为「基层政府公司化」10。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。

乡镇政府的这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加就业机会和收入）；另一方面，则与其它经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）。由此，基层政权开始出现新的角色分化──在传统的管理角色之外，发展出对公共财产的经营角色，前者继续人民公社以来的管理、控制和地区服务，后者则运用公共身份从事经营活动，基层政权在政府和厂商两种角色之间「互串」。由此，我们可以观察到，乡镇政府直接卷入到公共资源和乡镇企业的经营当中去，大致扮演了一个「厂商型政权经营者」的角色。基层政府这种对公共资产的垄断经营保证其预算外资金的行为，本质上是一种用政治手段扩张经济利益的行动，这种角色虽然解决了基层政府资源紧缺所带来的组织结构困境，但它带来的一个「副产品」是乡镇政府机构的迅速膨胀。同时，由于其经营活动的需要所发展出基层政府和社会之间在资源、市场、信息、资金以及保护制度等方面的相互竞争关系，加剧了基层政权与社会利益的分立结构，产生了公益与私利、公共服务角色与经济经营角色的冲突，成为这一时期农村社会冲突和基层政权政治困难的主要来源。

三分税制时期：赢利型政权经纪人

1994年的「分税制」改革划分了中央与地方的财权，规范了中央与地方的关系。有学者指出，中国的分税制财政体制，实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式11。尽管分税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加强中央政府的整体调控能力，但这种做法在执行中却被地方各级政府自上而下广泛仿效，其结果必然是财力自下而上逐级向上集中。中央从地方（包括乡镇）增量分配中拿走一部分，无疑会缩减县乡财政的一部分财力。在县一级财政困难加剧的状况下，县一级也可能通过调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级。这种偏重的财税体制与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起，从而在体制上进一步削弱了乡镇政府的谈判能力，以致上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。在「国税不足地税补，地税不足财政补」的分税包干体制下，乡镇往往超收不能多得，减收却依然要保持较高的上缴基数不变。中国基层社会流传的「中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘」的说法，就是这种分税包干体制的形象写照。

而与乡镇财政紧缺不相适应的是，乡镇政府机构却无限膨胀扩张，冗员沉重。从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅「人头费」一项就需增加地方财政支出上千亿元12。县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。另一方面，在财力逐层向上集中的同时，事务却逐渐下移，特别是在乡镇层级，财权与事权高度不对称。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应层级政府提供。然而在财权向上集中的过程中，乡镇政府却仍然需要承担地方公共物品的提供职责，同时还要承担上级政府指派临时性任务。尤其是在农村义务教育方面，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担78%。在「财权上收」与「事权下移」的双重挤压下，乡镇政府普遍面临沉重的生存压力。

与此同时，1990年代中期以来中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。分税制前，乡镇企业能为乡镇政府带来不少的利益，不但可以吸纳大量农村劳动力，还可以为乡镇政府安排一些从行政岗位上退下来的干部，