贺东航：新公共管理的回顾与检视

内容提要：新公共管理进入中国之后，对公共管理的研究和实践都产生了重要的影响。这种影响需要从中国国家建设的角度进行反思，当前中国的国家建设处在与西方不同的阶段，通过理性化的官僚制来提供公共物品仍具有关键性的意义。新公共管理运动是发达国家批评现代官僚制的产物，而在一个正在建立现代官僚制的国家引入其理念，结果可能带来公共性的忽视和政府治理的困境。因此，学界应充分认识到中国国家建设的阶段性，了解新公共管理的限度，让公共性回归到公共管理的核心位置，让政府担负其应有的责任。

关键词：新公共管理；国家建设；反思

20世纪70年代以来，在许多发达国家和发展中国家的公共管理领域中，出现了一场声势浩大的以“市场化”为导向的改革浪潮。其主要标志是解除管制、私有化及自由化。从80年代初撒切尔夫人和里根分别在英美的大规模私有化运动开始，这次政府改革波及西方许多发达国家，其中包括加拿大的“2000年的公共服务”、克林顿-戈尔的“政府再造”、澳大利亚的“公共财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化”、葡萄牙的“重大选择计划”等等，新公共管理范式就是在这样市场化的大背景中出现的。

此一范式进入中国后，新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中，成了中国公共管理学科教材的主流指导思想，另一方面，却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境，“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义，也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程，也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法，并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点，第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家，这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”，而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式，发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素，构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为，“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”，“捍卫公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主宪政的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角，认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”，因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。

以上从不同的视角对新公共管理进行反思，但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上，现代官僚制与新公共管理的知识体系，其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此，本文拟从学理层面和现实背景出发，对新公共管理作检视，认为将其理念引入中国公共管理学科中，不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则，而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。

一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣

当新公共管理范式进入国内学界时，面对的是这样一种背景，中国曾历经几十年的计划经济时期，国家过于强大，政府对经济过度干预。1978年以后，中国的改革表现为向市场经济转变，削减政府职能成为大势所趋，并开始倚重先前受到忽视的社会，这样，新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。

由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展，传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起，这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从，致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位，在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动，融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。

众所周知， 19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候，大工业促成的资本市场开始扩张，形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行，美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段，到后来的商业资本主义，工业资本主义，金融资本主义，直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场) 。每一步都说明，相当力量的国家干预，是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国，自由主义思想曾占主流，他们坚信市场万能，认为从无形的价值规律人手，一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候，社会生产随着市场需求而起落，财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格，市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则，采取了不干涉和“小政府”的做法，导致积累问题越来越多，最终演变成经济危机，直至1933年罗斯福上台后，才实行“新政”，强化国家对市场的干预，通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等) ，货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等) ，银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等) ，工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等) ，劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等) ，公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等) ，国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等) ，社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等) 。这些法案远不是当时通过的法案的全部，但从这些法案的名称，就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案，实现政府对市场多方位的干预，罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子，扩展了美国的国家机构，建立了一个庞大的政府体系，开始了美国国家构建史上的一个新篇章。

随着美国经济总量的扩大，社会事务也日益增多，为了维护市场的良好运转，美国政府也大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面，美国政府担负起调停仲裁各政治力量，制定竞争法则，并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面，政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面，政府开始了对老幼病残者的照料，对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段，并依靠国家的制度被建构出来。

纵观美国的国家构建史，随着社会事务的增多，政府的业务量也大幅度增长，行政官僚制在现代国家中越来越重要，且其职能朝着“逆市场化”的路径转向，特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上，现代国家政府越来越彰显其公共性理念。

到了上个世纪70年代末，美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初，国家部门占用的国内生产总值只略高于10% ，但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下，“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家

政治的一大特征，以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来，西方国家普遍认为，必须遏止国家部门的扩张，削减国家的体制规模，而新古典经济学也声势大振，成为社会科学的主流。

中国从1978年开始改革后，面临了如迈克尔・曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑，以此为动力，中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单一、社会事务简单。因此，依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后，现代经济规模不断扩大，中国的国家规模和任务都明显地增大，直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，政府业务量在经济社会各个领域日益增长，其机构在增长、行政职能在扩张，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。

与西方国家在20世纪后期已相继步入后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式。

官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。B・盖伊・彼得斯也同样认为：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。我们认为，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国国家的构建的当务之急，国家必须建立庞大的、广布于社会的科层制组织，渗透其疆域并型塑制度化的运作，新公共管理中所提倡的“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。

二、从政治哲学层面审视公共管理的公共性原则

为了更好地反思新公共管理，有必要从政治学知识体系的逻辑审视公共管理公共性原则。

众所周知， 20世纪70年代末80年代初兴起的新公共管理运动，在学理上主要来自于两方面的策动：一方面是对管理主义的复兴；另一方面则是新自由主义意识形态的照应。而此两方面的表现，直接后果就是公共管理公共性的丧失。而从本质来说，政治学意义上的国家构建理论对公共性和合法性的追求，是公共管理始终应该坚持的重要原则。

事实上，自公共行政学诞生伊始，管理主义的倾向就隐含地忽略了政治的公共性。古典行政学强调政治和行政的二分法，旨在防止政治与政党对行政的侵入；以非人格化、科层制和规则等为特征的韦伯的官僚制理论，阐述了官僚制的效率性，这两方面并没有对公共性构成多大的冲击和挑战。而新公共管理特别强调“泰勒主义”的管理主义取向，回归效率至上的价值观，明显的挑战了公共性。新公共管理运动以民营化为基本手段，以市场化为基本取向，崇尚效率，模糊公共部门与私人部门的边界。新公共管理主义的前提假设就是公共部门和工商组织行政并无区别，行政就是管理。他们认为，公共部门管理与私营企业的管理在基本程序和追求目标上都具有惊人的相似之处，以至于两者之间的细微差别就变成次要的，公共性的传统标准是公私间存在清晰的界限，而它第一次全面系统又公开地宣称公私部门之间的界限是模糊的，但两者之间的管理本质却是相同的，主张用私人部门管理模式全面改造政府，以企业家精神重塑政府。这样，新公共管理就从实质上否认了政治公共性的存在，势必造成原本应在公共管理学科中占主导的政治公共性理念衰微。

新公共管理的管理主义、市场崇拜和效率导向同时也是新自由主义意识形态在公共行政领域的反映。新公共管理运动对公共性的理论挑战很大程度与20世纪80年代后西方意识形态的大转变有关：以弗里德曼为代表的货币主义学派、以布坎南等为代表的公共选择理论以及以哈耶克为代表的新自由主义思潮在当时重振声势。弗里德曼反对凯恩斯的国家干预主义，主张自由市场经济，弃公共性于一边。布坎南等人所倡导的公共选择学派认为作决策的官僚和其他人并没有什么差别，其理论假设是，“政治过程类似于市场过程。在这两个过程中，人们不管他们是谁，都通过进入社会相互发生作用，寻求促进他们自己的目标。在这些参与人的这些目标之外，不存在任何其他目标。在受到正确理解的公共选择观点中，完全没有任何类似于'社会目标'、'国家目标'和'社会福利职能'这样的东西。”哈耶克从另一个角度否认公共性。他认为任何组织，包括政府等政治组织都很难达成其所宣称的公共利益目标。在有限的认知能力、社会需求和目标多元化的社会结构中，我们甚至还不能真正判断什么是公共利益什么才是公平。而所谓的“社会目标”或“公共利益”只不过是实现个人目标的一种手段。

面对公共管理的中管理主义、新自由主义思潮等对公共管理政治公共性命题的挑战，我们有必要回溯近百年的公共管理发展史，实际上就是管理行政(管理主义与效率导向)与民主行政(宪政传统和民主导向)的不断往返，是“公共性”与“管理性”两种核心价值取向的一种来回摆动。可以这么认为，公共管理的逻辑起点是政治公共性，