郭秀云：流动人口市民化的政策路径探析冰

【摘要】：就我国目前社会经济发展态势和城市化进程而言，推进流动人口市民化既是必然趋势，也是现实需求。流动人口市民化的核心思想是“权利与义务对等”。基于城市人口管理创新的视角，需要在城市人口管理方面对政策路径进行适当调整：在管理过程方面应当由静态管理向动态管理转变；在管理主体方面实行政府与社会互动式一体化管理；在管理手段上实行社会政策配套改革，特别要重视利益导向机制在人口管理中所发挥的作用。

【关键词】：流动人口；市民化；政策路径；城市人口管理；创新

人口流动是社会经济发展的必然趋势。自20世纪80年代以来，伴随着改革开放步伐的加快和城市化水平的不断提高，我国流动人口规模不断扩大，流动速度不断加快。2000年第五次人口普查数据显示，全国流动人口超过1．25亿人，其中省内流动9146万人，跨省流动3314万人。[1]2005年全国1％人口抽样调查结果显示，我国流动人口已达1．47亿。[2]毫无疑问，人口流动将成为塑造未来中国人口态势的最主要力量，流动人口规模及其市民化程度将成为影响未来中国经济社会发展和城市化进程的重要变量。基于此，本文试图就推进流动人口市民化的必要性、存在的矛盾与问题以及政策路径进行探讨，为推进流动人口市民化提供一些思路和参考。

一、流动人口市民化的基本涵义与必要性分析

流动人口通常被界定为离开户籍所在地而在外从事各种活动的人口，或在流入地居住而没有本地户口的人。就我国而言，流动人口的主体是农民工，流动人口的市民化主要是指农民工的市民化。农民工的市民化实质上是农民工个体舍弃过去的社会规范和价值标准，学习和接受城市社会规范、生活方式和行为方式的过程。刘传江认为，“农民工市民化”的内涵至少包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为四个层面的含义，即农民工职业由非正规就业的农民工转变为正规就业的非农产业工人，社会身份由农民转变为市民，自身素质提高，意识形态、生活方式和行为方式城市化。[3]

总体而言，流动人口市民化是一个漫长的过程。一段时间以来，许多研究者就流动人口特别是农民工市民化进程中的诸多问题进行了深入探讨。王春光指出，在当前农民工的城市社会融合过程中存在着突出的“半城市化”现象。这种“半城市化”现象，也即是一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，具体表现为：就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、社会名声污名化、发展能力弱化及社会认同内卷化。从结构性和制度性因素看，流动人口“半城市化”的永久化迹象越来越突出。这是对中国社会发展提出的一个严峻挑战。[4]而且，受制于计划经济时代城乡二元社会经济结构的惯性影响以及与之相关的户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等的制度性障碍，以农民工为主体的流动人，逐渐成为游离于城市主流社会的边缘弱势群体。城市流动人口不仅遭受政策与社会制度的歧视，而且不能获得足够及合法的经济资源、社会资源以及文化资源，这使得城市流动人口处于社会排斥和边缘化状况。[5]其中，农民工的公民权利边缘化表现为社会政治权利、社会经济权利和文化教育权利的边缘化。[6]

流动人口的这种“半城市化”现象以及边缘化状况与其在城市中的贡献形成鲜明的对比。一方面，根据我国城市化发展的总体趋势，城市规模趋于扩大，越来越多的农村人口流入城市，在城市生活、工作、消费、纳税、创造财富，为城市经济增长做着贡献。另一方面，流动人口“半城市化”长期化的变迁趋向，使他们有可能一直处于一种游离于城市与乡村之间的“边缘化”状态，使他们享受不到与城市户籍居民同等的各种福利待遇，也享受不到社会公共资源和城市发展的各项成果。这种状况对于我国经济社会的发展和城市化进程具有极为不利的影响，对中国社会结构的转型和变迁也是相当不利的。因此，积极推进流动人口市民化是政府的现实需求。

1．流动人口市民化有利于促进我国的经济增长和社会稳定

改革开放30年来，流动人口为城市建设与发展做出了巨大贡献。仅就农民工而言，世界银行估计，从1978年到1995年中国GDP年平均增长的9．4个百分点中，农村劳动力转移贡献了1．5个百分点。中国社会科学院人口研究所的一项研究表明，劳动力转移对1982年到1997年中国经济增长的贡献率为20．23％。l7j广大农民工的贡献集中表现在经济增长中劳动力红利的贡献上，即占我国产业工人2／3的农民工以极低的工资报酬和社会保障、福利的几乎不享用，为企业的发展，进而为整个国民经济的增长提供了在当今世界上罕见的、持续的低成本劳动力供给。[8]

这种贡献尽管是有目共睹的，然而由户籍制度所决定的资源和利益的不平等分配，在很大程度上导致了流动人口与城市户籍人口在发展机会和享受发展成果方面的不平等。流动人口既没有被纳入城市人口和社会经济统计体系，也无法均等地享受城市发展的成果和社会福利。这不仅限制了流动人口进一步向上流动的机会，也助长了城市户籍人口的“惰性”思想。这在一定程度上抑制了城市发展的活力，也加剧了群体问的矛盾对立。同时，外来流动人口在面临利益分配与权益保护时所处的不对称的弱势地位，也使其正当权益很易受到损害，带来一系列社会问题。因此，无论是在政治、文化层面还是社会层面，积极推进流动人口市民化，给流动人口合理的市民待遇，促进流动人口与城市居民的社会融合和相互认同，不但有利于城市经济可持续发展，而且也有助于社会稳定。

2．流动人口市民化有利于提高我国的城市化和现代化水平

没有移民，就没有中国的现代化。中国的现代化过程，很大程度上是人口和资源的重新配置过程，是一个城市化过程。[9]城市化与现代化的进程同时也伴随着流动人口的市民化进程。建国后，我国实行的是重工业优先发展的国家经济发展战略，城乡分割的二元户籍制度为这一战略的有效实施提供了强有力的支撑，但也造成了城市化明显滞后于工业化的结果。改革开放以来，从乡村到城市的、以大规模人口流迁为特征的快速城市化过程带有相当程度的补偿性。可以说，城市化水平的不断提高是我国经济社会发展的必然趋势，而流动人口市民化可以在很大程度上降低我国城市化的成本。在我国1．47亿流动人口中，有相当一部分人广泛地参与到了城市的建设和发展过程中，他们在城市工作、生活多年，凭借自己的努力在城市立足，不仅完成了职业转换，拥有相对稳定的职业、收入和住所，也接受了城市的生活方式、生活理念和创业理念。推进这部分流动人口实现“市民化”，成本相对小而效益大，是较为经济的城市化途径，利于城市化水平的不断提高。

3．流动人口市民化有利于保障流动人口的合法权益流动人口的合法权益难以保障是当前中国城市流动人口所面临的、直接关系到城市经济社会的可持续发展和社会稳定的重大问题。该问题能否顺利解决，与户籍制度的改革密切相关。[10]我国现行城市人口管理仍然沿袭了传统的城乡二元社会体制的管理架构。这种管理架构即使在大规模人口流入城市、而且有相当一部分已经成为事实上的城市常住人口的情况下，仍按户籍人口和流动人口两条线分别管理，构成了城市内部的新二元管理结构。城市内部的“城乡分治”，以及由此导致的利益分配不均衡格局，集中表现为对户籍人口利益的过多保护和流动人口权益保障的不到位和制度缺失。从经济上讲，城市户籍人口与流动人口之问的差别不仅使劳动力市场被分割，造成户籍人口与流动人口在劳动市场上的不平等，而且也人为地增加了社会交易成本，为生产要素的优化配置设置障碍，损害了城市的经济竞争力。因此，只有推进流动人口市民化，使他们在劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、政治参与等诸多领域享有与城市居民同样的权利，才能有效地保障他们的合法权益。

二、流动人口市民化推进过程中面临的矛盾与问题

改革开放以来，为适应城乡劳动力资源合理流动、推动城乡协调发展的需要，国家相继出台了一系列的关于户籍改革以及改善农民工就业环境、维护其合法权益的制度和相关政策，希望借助于相应的政策体系构筑起有利于人口合理流动和城乡社会统筹发展的制度框架。然而，政府在流动人口的城市接纳上表现为相互冲突的两个方面：一是希望以户籍管理对象或流动人口的权利作为发展的工具，追求经济的快速健康发展和实现资源的优化配置，保护城市居民充分就业，推进城乡劳动力市场的一体化，乃至保持国家政治、经济社会的长期稳定；二是以促进和保障流动人口的权利及其福利为导向，通过缩小城乡差距，最大限度地促进不同群体的社会公平。实际上，在目前我国社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力不足的情况下，地方政府一般都会优先考虑既得利益以及地方的经济社会稳定问题。面对规模庞大的人口的流人，地方政府在完善外来流动人口管理、服务以及推进流动人口市民化进程方面面临着一定的矛盾和问题。

1．良好的管理、服务与人口总量调控之间的矛盾

大规模的人口流人对城市基本建设和社会经济发展做出了积极贡献，同时也对城市资源、环境、基础设施、公共服务带来了巨大压力，对现有城市管理体制和社会福利体制造成了很大冲击，加大了城市人口综合调控工作的难度。地方政府早已意识到控制人口规模过快增长对于城市可持续发展的意义所在，但是在城市人口宏观调控和服务管理中却面临着“有顾虑、没抓手”的困境。城市政府一方面担心人口宏观调控会提高企业用工成本，影响城市经济发展大局；另一方面也担心地方出台“人口准人”政策会招致众多的非议和责难。即便政府主观上愿意尝试调控人口，在实际操作中也存在缺乏有效的调控手段的问题。此外，地方政府还担心良好的管理和服务对流动人口产生较大的吸引力，可能成为城市规模失控的潜在因素。

2．流动人口权益保护与地方户籍利益之间的矛盾

在中国的城市化进程中，人口是沿着农村一小城镇一中等城市一大城市的路径单向流动的。而从城市的角度看，经历了20世纪80年代以来的社会和经济转型，城市内部的社会分化(特别是贫富分化)逐渐清晰起来，城市弱势群体和底层人群的大量存在，加重了社会负担，也加大了社会风险。特别是大规模产业结构调整产生的大量的下岗、失业人员，这部分人群由于文化水平低、年龄大、技能差、观念落后，就业相对比较困难，始终是政府再就业工程的难点。外来流动人口虽然在城市劳动就业方面处于拾遗补缺的位置，但是其就业与本地户籍人口的竞争关系依然十分明显，特别体现在一些非正规就业领域，竞争关系更是十分激烈。因此，出于对本地户籍人口利益的保护，地方政府出台一系列就业政策，原则上会要求优先安排本地劳动力。地方政府在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍的结果，一般都是倾向于后者。可见，在没有国家层面的法律法规支持的情况下，流动人口的自由迁徙权、平等就业权、平等教育权及社会保障权等一系列权益的保护仍然不能真正落到实处。

3．白发性的人口流动与户籍属地管理体制之间的矛盾

流动人口经过长时期、自发性的集聚，从量的积累产生质的变化：流动人口中有相当一部分人已经成为事实上的城市常住居民，成为不流动的“流动人口”。只不过他们受目前户籍制度以及由此衍生的劳动就业、教育、社会保障等一系列制度的限制，无法获得合法的城市居民身份和市民待遇。尽管户籍制度改革呼声很高，一些地方也在户籍制度管理方面进行了若干尝试性改革，但时至今日，附加在户籍制度之上的社会保障制度、子女教育制度、劳动就业制度等制度性障碍并没有从根本上消除。这些制度不仅限制了人口的合理流动，影响到劳动力资源的有效配置，而且给流动人口的社会阶层流动制造了障碍。流动人口作为城市发展的一支重要力量，参与了城市的社会经济活动，成为城市社会的纳税人，在履行了各种义务的同时却未能合理地享用权利。

三、流动人口市民化的核心思想：权利与义务对等

基于上述关于流动人口市民化的必要性和流动人口市民化推进过程中若干矛盾的分析，本文认为，推进流动人口市民化应有一个贯穿始终的核心思想――这就是“权利与义务对等”。具体而言，一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就越应当享有较多的城市福利和公共服务(见图1)。

在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应当按照“权利与义务对等”的原则，为流动人口获得市民待遇提供合理途径，