吴雪明 周建明：中国转型期的社会风险分布与抗风险机制

「内容提要」改革开放以来，中国经历了从计划经济体制向市场经济体制、从封闭型经济向开放型经济的两个大转型，这铸就了中国经济的辉煌，也使中国进入了一个高社会风险的发展阶段。在这个大转型过程中，随着工业化、城市化、市场化进程的深化，中国农村居民面临的社会风险已与城市居民面临的社会风险基本趋同，而农村居民拥有的抗风险机制却远远弱于城市居民，以收入水平表征的抗风险能力也远不及城市居民。中国要实现全面小康的宏伟目标，必需建立一套适合中国国情的社会政策体系以有效降低和化解社会风险。在现有资源条件下，中国社会政策体系的建设只能有重点、分层次、逐步推进。综合来看，中国农民在抗御社会风险方面处于明显弱势，中国建构社会政策体系和实施社会政策过程中应优先考虑农民的利益。

「关键词」社会风险/社会政策/转型期

一、中国已进入高社会风险的发展阶段

以市场经济为路径的工业化过程也是一个高风险的社会。在各种风险中，几乎所有社会群体都不可避免地面临着巨大社会风险，降低和化解社会风险依赖于国家的社会政策体系和社会的风险共担机制。

社会风险主要包括工伤、失业、生病、因年迈而失去劳动力、因贫穷失去教育机会、儿童因失去父母而无法正常成长、公共卫生危机及各种天灾人祸等。它导致一部分公民不能享有基本的生活条件，也失去平等的发展机会。社会政策的功能就是保障公民免除市场经济和工业化过程中的社会风险，主要通过建立工伤保险、失业救助、医疗保险、养老保障、义务教育、住房福利、最低生活保障和属于公共政策体系的公共教育、公共卫生体系等制度来保证。

改革开放以来，中国的经济发展伴随着巨大的经济转型和社会变迁。这种转型打破了中国原有的社会平衡状态，摧毁了一部分传统体制下化解社会风险的机制，致使社会风险在不同地区、不同群体中以不同方向、不同速度积聚起来。当前，中国整体上已进入一个高社会风险的发展阶段，其中有部分社会群体则进入高端社会风险区。

中国进入高社会风险的发展阶段后，农村居民和城市居民面临共同的社会风险，但享有的社会保障机制却有天壤之别，这对于化解中国整体的社会风险显然是很不利的。中国应当充分借鉴欧洲福利国家的经验，逐步建立全面、可持续的社会政策体系，提高社会保障的覆盖面，特别是向作为中国人口主体――农民倾斜，加强对社会弱势群体的保护，全面提高中国的社会安全度。

二、中国城市居民和农村居民面临的社会风险

在以工业化、城市化和市场化为特点的现代化变迁和经济转型中，中国农村居民面临的社会风险也从农业社会性质转向了工业社会性质，与城市居民面临的社会风险趋同。无论是在城市还是在农村，又都有相对弱势的群体，面临着更高的社会风险。

1。城市居民面临的社会风险

城市化伴随着工业化，城市居民面临的主要是工业社会的风险，具体体现在工伤、失业、疾病、养老、住房、公共卫生和教育等方面。在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，城市居民从“单位人”向“社会人”转变，铁饭碗被打破，大部分社会风险从单位属性转变为社会或个体属性，社会风险的化解更多地依赖于整个社会的保障体系和抗风险机制，或者个人参与的商业保险。

市场经济体制的建立和完善、开放型经济的发展，极大地解放了生产力，充分释放了中国经济增长的潜力。但是，即使在作为社会中心的城市，也不是所有居民都均衡地享受到了经济发展带来的好处和利益。事实上，在经济转型和企业转制过程中，城市里出现了一个具有相当规模的城镇弱势群体。除了原有的城镇“三无人员”以外，城镇弱势群体主要包括下岗、失业、待业人员，效益欠佳企业的职工及部分离退休职工和他们的赡养人口。

城镇弱势群体由于收入微薄，而城市生活成本又相对较高，他们处于城市社会的边缘，面临的各种社会风险都相当高。而且，即使他们按照政策享有社会保障，但是在现实中由于种种原因并不能完全落实这种保障。城镇弱势群体应是城市社会保障体系需要重点考虑的对象，不仅应完善最低生活保障制度等社会保护机制，提高其抗御各种社会风险的能力，而且还要加强再就业和教育培训等社会促进机制，使其能有机会从根本上改变自己的弱势地位。

2.农村居民面临的社会风险

在改革开放以前，中国农村居民面临的主要是农业社会的社会风险，但由于具有以集体经济为依托的共同分担机制，个体风险相对较小，同时传统的靠子女赡养老人的家庭抗风险机制仍发挥着巨大的作用，农村居民很少面临失业、疾病、养老等社会风险的重大挑战。

改革开放以后，特别是随着工业化、城市化、市场化步伐的加快，农民面临的社会风险性质发生了根本改变，由农业社会的社会风险转变为工业化社会下的社会风险。农民开始同样面临工伤、失业等工业化风险，却没有和城市里一样的抗风险机制。农村的合作医疗制度也随着集体经济的瓦解而解体，疾病重新成为农民的重大社会风险，市场化条件下高昂的医疗费用成为农民潜在的巨大负担，因病致贫的现象相当普遍。农村居民子女数量减少、长期外出打工而收入低微等因素导致传统的子女赡养老人体系有所削弱，而且因为老龄化现象等因素导致赡养负担加重，农村居民的养老风险也在不断积聚。集体经济的解体也使农村失去了公共卫生的资源，使农村居民面临大范围的传染病和地方病的威胁，公共卫生状况严重恶化。农村的教育资源也远不如城市，农村孩子的教育机会往往因为贫困而被剥夺。

在中国农村中，有一些群体面临更大的社会风险，其中失地农民和农民工尤其值得我们关注。随着城市化进程加快，农村集体土地大量被征用，失去赖以生存土地的农民越来越多。土地对中国农民具有特殊的意义，它是大多数中国农民安身立命的基础，集多种功能于一身，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在现行的土地制度和政策安排下，农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源，加上他们知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，失地就意味着失业，这部分人群社会保障能力比较差，面临巨大的社会风险。失地农民已经成为“种田无地、上班无岗、社会保障无份”的新“三无”人员，他们面临多重困难：法定征地补偿不足以解决长远生计；缺乏稳定、可靠的谋生渠道；缺乏基本的社会保障；从农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。我国快速城市化进程让失地农民数量越来越多，实际上把农村隐性失业问题转变成城市显性失业问题。据统计，全国享受最低生活保障线的群体中，约有20％是失地农民，有些城区高达80％以上，从而给城市就业和社会保障工作造成比较大的压力。

另外，随着改革开放的深入发展，大量的农村劳动力进入城市和沿海发达地区务工是我国工业化、城市化、市场化和农村现代化过程中的一个必然趋势。农民工群体的出现对中国城市和工业化地区的发展作出了重要贡献。但由于农民工自身受教育水平较低，又受到户籍制度限制和其他各种“社会排斥”等，长期以来，他们的社会地位和社会身份没有发生明显改变。现有的户籍管理制度是农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础，也是改革过程中迄今为止变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。城市农民工在就业上受到职业、工种限制，还经常强制性地被收取各种管理费；在社会保障方面，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，而城市农民工则基本不享受这些保险待遇，用工单位很少为所雇佣的农民工办理社会保险，甚至就是保障人的生命健康的工伤保险，有的单位都不愿意办；观念上的歧视也是很明显的，城里人和农村人“同工不同酬”的现象很普遍。

3.农村居民面临的社会风险已与城市居民趋同

农村居民与城市居民一样，都面临工业化社会带来的各种社会风险，包括工伤、失业、疾病、养老、教育、公共卫生等多个方面。从社会风险强度看，农村居民在义务教育和公共卫生等方面的整体社会风险比城市居民大，很可能会在较大范围受到波及。由于农民收入水平总体偏低，发生工伤或生大病、重病，对农村居民的打击都是难以承受的，农村因病致贫、因病返贫的现象经常发生。失地农民和农民工是特别容易受到社会风险打击的群体，而且也是容易受到社会排斥和不公平待遇的群体。城市居民中，以下岗、失业人员、低收入职工、部分退休职工家庭为主体的弱势群体，教育、住房等方面的条件较差，在面临疾病、公共卫生、养老等方面的社会风险时，抗御能力较弱。

三、中国城市居民和农村居民的抗风险机制

中国当前的社会保障机制主要是为抵御城市化、工业化过程中城市居民面临的社会风险设计的，这套抗风险机制涵盖工伤保险、失业保险、医疗保险、基本养老保险、公共卫生体系、住房福利等领域，它覆盖了城市居民的主体。由于户籍制度的严格控制，农村居民几乎完全被排斥在国家社会保障体系之外。传统体制下农民赖以抵御社会风险的集体经济分配制度、农村合作医疗保健制度、集资办学制度、“五保”制度等也因计划经济向市场经济的转型而解体，农村居民就此完全暴露在工业化社会风险之下。

1.城市居民的抗风险机制比较完善

根据中国国务院新闻办公室2004年9月发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书①，中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。从这个报告的通篇内容来看，这些社会保障制度主要是根据城市居民的特点来设计的。应该说，当前我国城市社会保障制度的框架已基本成型，正进入一个逐步健全和完善的阶段。

中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，从1999年开始逐渐扩大到外商投资企业、城镇私营企业、其他城镇企业、城镇个体工商户和城镇灵活就业人员。截至2003年底，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。2003年，企业参保退休人员月平均基本养老金为621元。

我国1999年颁布的《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。2003年底，全国参加失业保险人数达10373万人，全年共为742万失业人员提供了不同期限的失业保险待遇。失业保险金标准由各地方政府按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定。失业人员在领取失业保险金期间患病，可领取医疗补助金；在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金；在领取失业保险金期间还可享受职业培训和职业介绍补贴。同时，1998年以来，中国政府还建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。从2001年开始，实行国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，国有企业不再建立新的再就业服务中心。

在先行试点的基础上，中国政府于1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推进城镇职工基本医疗保险制度改革。截至2003年底，全国参加基本医疗保险人数达10902万人，其中参保职工7975万人，退休人员2927万人。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。

中国政府还建立了职工的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度。2004年1月，国家颁布的《工伤保险条例》实施后，工伤保险的覆盖范围迅速扩大，截至2004年6月底，参加工伤保险的职工人数达4996万人。国家于1988年开始在部分地区推行生育保险制度改革。2003年底，全国参加生育保险的职工有3655万人；2003年全年共有36万名职工享受生育保险待遇。

1999年，中国政府颁布《城市居民最低生活保障条例》。条例规定：对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助；对无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可按当地城市居民最低生活保障标准全额救助。保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人义务教育费用等，