毛寿龙：西方公共政策的理论发展之路及其对本土化研究的启示

一、复杂的政策过程与多样化的理论

一般认为，公共政策制定过程包括如何界定问题、提供解决方案、设计选择方案并选择政策解决方案，执行、评估与修订解决方案等。

这一政策过程显然是非常复杂的。一是它涉及到有无数的行为者，包括大小不一的利益集团，不同层次的政府机构、立法机构，还涉及到某个阶段的形形色色的研究者和新闻记者，更涉及到社会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者利益，对同一情形有不同的看法，还有不同的政策偏好。

二是表现在政策过程往往有较长的时间跨度。很多即使是不经意制定的政策，其影响往往极其深远。如20世纪50年代中国为应付粮食危机制定的临时性的粮食政策极大地影响了中国城乡二元化的发展格局。从研究角度来看，如果要理解长期的政策过程，理解各种各样的社会经济条件对政策的影响，以及政策对社会经济的长期影响，并积累有关特定政策问题的科学知识，20-40年的时间跨度是必要的，除非是进行当前即时性的政策研究。而且即便短期性的对策研究，如果要提高质量和可靠性，也需要有长期的分析为基础。

三是在任何给定的政策领域，比如污染控制或者卫生医疗政策，都涉及到各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业，甚至是个人的研究和行动计划。人们开始时可能接触到的是一个综合的项目，但这些项目往往是由无数个子项目构成的。这些子项目及其相互关系显然是极其复杂的。

四是在很多场合的政策辩论，对问题严重性的认定、原因以及政策方案的可能影响等有很多技术性、价值性甚至是政治性的分歧。政策过程研究必须关注这些辩论对整个过程的影响。即使在公共空间不够开放的社会里，人们的种种分歧没有浮出水面，但政策过程研究也必须给予充分的关注，需要想方设法透视和把握没有浮出水面的政策辩论以及分歧。

五是政策过程往往充满政治因素，在价值、利益、资金的数量、强制程度等方面都有很多分歧。而且政策辩论往往充满火药味，不礼貌，对证据有选择性，有意误述对手的立场，强制或者贬损对手，以使自己获得优势。这在任何国家任何具体政策过程中都是常见的。政策过程研究必须给予充分的关注。

政策过程是复杂的，人类的思维能力是简单的。分析家为了理解复杂的政策过程，必须把复杂的情景简化。其实人类文明的积累恰恰是对复杂现实的简化实现的。政策研究的发展，也需要忽略一些东西，重视一些东西，把一些复杂现象抽象并进行归类。不同的理论框架运用不同的眼镜观察同一个情形，看到的东西可能是不一样的，结论也不一样。为了更好地理解复杂的政策，显然需要有各种各?睦砺凼咏恰？br> 不过，由于种种原因，公共政策理论虽然已经开发了不少，但迄今为止，成功的公共政策理论却并不多。其原因就是公共政策离现实太近，有力抽象的理论，往往脱离实际，而接近了实际，理论水平又不够。在这一领域里，最为人熟知的理论恐怕就是公共政策过程理论，这是政策分析教科书普遍介绍的理论。该理论把政策过程分为一系列的步骤，如议程设定、政策型构与合法化、政策执行与评估等①。该理论在20世纪70、80年代风靡整个公共政策领域，其重要的研究成果主要体现在议程设定、政策执行和评估等阶段。

20世纪80年代以来，有很多学者对这一理论提出了很多重要的批评，主要观点是：该理论不是因果理论，并没有识别主导某个阶段或者整个过程的原因。没有找到原因，其很多假设都是不一致的。整个理论自然也缺乏逻辑上的严密性，实际上只是时间上的流水帐。过程次序的描述往往是不准确的。实际上，任何一个阶段都可能是政策过程的开始，而且很可能会省略其中的某个阶段，或者跳跃某个阶段。这里理论往往具有自上而下的偏见，忽略了执行与评估之间的大量互动关系。把多个周期的、往往是相互作用的政策周期看作是单个政策周期。

批评者认为，公共政策过程理论过时了，没有用了，需要有更好的理论框架来替代。在笔者看来，过程理论虽然有这样那样的缺陷，但由于其特别简单，可以把复杂的政策过程简单化，具有很大的包容性和概括性，因此依然为人们所青睐，而且即使到目前为止，它依然主导着公共政策分析教科书，尚无任何新的理论能够取代其在教科书中的地位。但是，公共政策领域因此而发展的许多新理论，在研究和应用领域，依然是很有价值的。这些理论，有些已经非常成熟，有些依然在发展之中。如何评价一个政策理论的成熟度呢？美国政策学家保罗・萨巴蒂（Paul Sabatier）提出了成熟理论的四个标准：

*每个框架必须满足科学理论的框架。其概念与假设必须是相当清楚，并且具有内在的一致性。必须找到因果性动因，必须给出可证伪的假设，在范围上必须是相当广泛的，可以应用于很多政治体制的政策过程。

*每个框架必须以最新发展的概念和经验检验为基础，很多当前很活跃的政策分析家必须认为它对于理解政策过程是很有效力的。

*该框架必须是一种实证的理论，试图解释政策过程。理论框架必须包含显然是规范的因素。

*每一个框架必须处理很多组因素，如相互冲突的价值与利益，各种各样的信息流，各种各样的制度安排，多样化的社会经济环境。这些因素对观察公共政策制定的不同方面是至关重要的。

根据这些标准，保罗找到了7种比较成熟的理论：阶段启发理论（the stages Heuristic）、制度理性选择理论（institutional rational choice）、多流框架（The Multiple-Streams Framework）、中断-均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）、倡导联盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策扩散框架（Policy Diffusion Framework）以及较大数量的比较研究框架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）②。

这些理论中，政策过程理论是政策研究领域最流行的理论，不过保罗认为此理论不满足成熟理论标准一和二，但由于普遍使用，也算是一种成熟的政策理论。除此之外，当前比较成功的政策理论主要有以下六种：

一是制度理性选择理论，该理论代表了一组分析框架，关心制度规则如何改变为物质性自利所激励的、有意理性的个人。其中有些学者仅仅关心国会与行政机构等正式组织机构的关系，这些研究适合于美国的政治制度分析③。有些学者的一般框架范围很广泛，可以应用于分析美国和很多国家的重要政策问题。奥斯特罗姆教授的理论被公认为是制度理性选择理论中最完善的，而且人们认为在美国和德国的背景中运用得最好。不过最近10多年的经验研究应用表明，这一框架在发展中国家也有广泛的应用前景④。根据笔者以及国内一些学者的研究经验，这一理论框架也可以用于分析中国公共管理、公共服务与公共政策发展的制度基础问题。

二是多流框架（Multiple-streams framework）。约翰・金顿（John Kingdon）基于组织行为的“垃圾桶理论”开发了这一框架。该理论把政策过程看作是三组行为者和过程构成的，一是问题流：各种各样的问题，各种问题界定的支持者。二是政策流，对政策问题解决方案的支持者。三是政治流，包括选举与选任官员等。这些流通常是独立运作的，政策企业家可以透过“机会窗（window of opportunity）”把不同的流结合在一起。如果企业家成功了，把政策问题、政策方案和政治家结合在一起，其结果很可能就是重大的政策变化⑤。这一理论每年在SSCI（Social Science Citation Index）上有80次的引用率。

三是中断－均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）。鲍姆格纳和琼斯原创。他们认为美国政策制定的特色是，重大政策变化包含若干相当长时期的渐进变化，伴之以短期的中断⑥。这一框架开始时用于分析立法的变化，后来应用于美国联邦政府预算长期变化。

四是倡导联盟框架（Advocacy coalition framework）。首创者为萨巴蒂与杰金斯。该理论关心倡导联盟的互动，认为每一个联盟都包括来自政策子系统里不同机构的行动者，他们有共同的政策信念。政策变化是子系统内竞争和子系统外事件的函数。该框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统，分析不同联盟之间政策导向的学习发生的条件⑦。

五是政策扩散框架（Policy diffusion framework）。由贝里夫妇（Frances Stokes Berry and William D．Berry）开发，主要用于解释具体政策创新采纳在不同州、国家、或者地方的杂多性问题。比如彩票政策，在世界各地不同国家、同一国家的不同地区都有很大差异。该理论可以用于比较该政策为什么出现差异的问题。该理论认为，政策采纳是具体政治体制特色和扩散过程多样化的函数。扩散框架开始时只运用于美国不同州之间的政策比较，现在开始用于欧盟、OECD成员国以及其他组别的政治系统⑧。

六是大数量比较研究方法（Large-N Comparative Studies），一般比较的数量超过20个。这一方法源自比较政治学。20世纪60、70年代美国流行的一种方法，揭示不同地区政策产出的多样性。主要探讨社会经济条件、公共舆论与政治制度的多样性。后来在美国这一方法受到冷遇，但在OECD国家越来越流行。奥斯特罗姆教授的学生威廉・布罗姆奎斯特（William Blomquist）是制度理性选择的人物，但也应用这一方法。托马斯・戴伊等也是这一方法的重要代表人物⑨。

二、政策理论开发的基本路径

这些成熟的理论框架， 对于正在成长中的中国公共政策研究具有重要的参考价值。不过，要开发中国本土化的公共政策理论，可能还需要借鉴这些理论得以开发的基本路径。对此，20世纪前半叶倡导科学救国的任鸿隽先生早就提出，中国学习西方，不仅要学习科学技术本身，更重要的是学习其追求科学的精神和方法⑩。引进和介绍公共政策理论是非常重要的，但对今天的中国来说，更为重要的可能是引进和介绍成功的西方学者开发公共政策理论的经验。

这些理论开发实践表明，要开发科学的公共政策理论，首先需要搞清楚成熟理论的重要指标。美国政策学家保罗总结西方公共政策理论时认为，理论就是一组逻辑上相互关联的假设，用于解释相对一般化的现象。科学理论的标准有5个：

*在逻辑上是一致的。主要的概念界定清楚，主要关系在逻辑上是一致的。没有一致性，可证伪性就是有问题的，一组假设的意义就不清楚。这表明，一个科学理论，有清楚的因果驱动因素，并对因果的过程有一个把握。科学理论是因果理论，解释特定模式的现象是如何发生的。找到关键的因果驱动因素，以及根据什么程序或者机制这些驱动因素影响了其他变量。有些不成熟的政策理论的根本性的缺陷就是，没有说明因果驱动因素和程序。

*某些重要的假设在经验上是可证伪的。可证伪性是把科学与其他人类知识领域如宗教区别开来的重要标准。在这些假设逻辑上与其他假设相关的范围内，一个理论未经检验的部分也能够得到评估。

*理论的范围是清楚的，并且是相当广泛的，尽管随着时间的不同，其范围也是可以变化的。

*理论必须是“肥沃的”，能够产生明显的实践和理论意义，也有不明显的意义，这些隐含的意义超越其原来的范围；每个假设都能够产生很多很多的很有意思的预见（11）。

这些假设相互之间并非没有关系，实际上第三、第四、第五个假设，都与第一个假设密切相关。假设一、二、三在逻辑上密切相关，没有假设一，就没有假设二和三。理论是逻辑上一致的一组假设，逻辑上一致的假设往往富有明显的或者隐含的理论和实践政策意义。实际上，逻辑上的一致性可以说是科学理论最重要的方面，但很多学者都没有看到这一点，因此其理论往往比较狭隘，缺乏丰富的理论或者政策意义。

制度分析框架的重要代表人物、美国政策学家埃莉诺・奥斯特罗姆对框架、理论与模型的看法也富有启发意义。她认为，一个概念性的框架，给出一组变量及其关系，并为了解释一组现象而得到考查。一个框架可以提供一个变量集，与一个范式一样广泛。不必说明关系的方向，或者给出关键的假设，尽管它也可以这样做。一个理论提供更集中的、逻辑上更为一致的一组关系，